11. LOS DEFENSORES DEL PUEBLO Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES.
11.1 EL DEFENSOR DEL PUEBLO.
11.1.1 Antecedentes[1].
Aunque hay antecedentes más remotos, se crea en Suecia en el siglo XVI el llamado “Preboste de la Corona”, cuya función principal era vigilar, bajo la suprema autoridad del Rey, la administración de justicia en el reino, debiendo informar a Su Majestad de los fallos o irregularidades que encontraba. Basada en aquella antigua figura del Preboste, la Constitución Sueca estableció a principios del siglo XIX, en 1809, la figura del “Ombudsman”, independiente del Gobierno y elegida libremente por el Parlamento. Era un delegado parlamentario, pero independiente también de dicho órgano, encargado de representar los intereses de los ciudadanos, dándoles respuesta ante los abusos que pudieran cometer los funcionarios del Estado y que tuvieran difícil solución por vía burocrática o judicial. Era un representante del pueblo encargado de investigar las violaciones a los derechos individuales, los abusos de poder, los errores, las negligencias o las decisiones injustas de las autoridades, con el fin de mejorar la acción de gobierno y de lograr una Administración más abierta y transparente para los administrados.
Esta figura del “Ombudsman” se extendió, un siglo después, a Finlandia en 1919, a Dinamarca en 1953 y posteriormente al resto de Europa y a otros países del mundo, haciéndolo con distintas denominaciones, entre las que la más usada es la de Defensor del Pueblo, que fue la adoptada por España en la Constitución de 1978 al señalar, en su artículo 54, que una Ley Orgánica regulará la Institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución Española, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. La citada Ley Orgánica del Defensor del Pueblo se promulgó el 6 de abril de 1981. LODP. (L.O. 3/1981, de 6 de abril).
El modelo sueco será una referencia incuestionable en la construcción de la figura, pero no será único y la diversidad va a ser la tónica.
Aunque las diferencias entre las figuras de los distintos Ombudsman existentes son grandes, podemos señalar algunos rasgos comunes:
1) Su independencia, que es la característica fundamental para que pueda desempeñar correctamente sus funciones. Independencia lograda a través de la constitucionalización de la institución, lo que le convierte en un órgano constitucional, que se sitúa normalmente en el poder legislativo, pero con un alto grado de independencia del mismo. En su funcionamiento no recibe órdenes de nadie, no está sujeto a mandato imperativo alguno, ni siquiera del legislativo.
2) En cuanto a sus competencias, que quedan limitadas al control sobre las organizaciones administrativas públicas y, en algunos casos, de forma creciente, abarca también la defensa de los derechos fundamentales.
3) No tiene poder de coerción. Sus actuaciones se limitan a dar cuenta de las deficiencias de funcionamiento o de las desviaciones que encuentre en sus actuaciones, pero no es un órgano judicial que pueda emitir sentencias, ni es un poder administrativo que pueda sancionar o modificar una forma de actuación. Al ser un defensor de los derechos ciudadanos, es un instrumento de fiscalización y control de las administraciones públicas, aunque, eso sí, sin poder coercitivo. Su poder viene de la auctoritas que haya conseguido obtener.
11.1.2 El Defensor del Pueblo Español. Prerrogativas, competencias y funciones.
En nuestro caso, el artículo 54 de la Constitución española de 1978 estableció que una ley orgánica regularía la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I “De los derechos y deberes fundamentales”, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.
En desarrollo de este mandato se dictó la L.O. 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, LODP, que para garantizar la independencia de la institución, otorgó al Defensor del Pueblo las prerrogativas individuales propias de los parlamentarios, y le sometió a un estricto régimen de incompatibilidades.
El Defensor del Pueblo será elegido por las Cortes Generales para un periodo de cinco años designándose una comisión mixta Congreso-Senado encargada de relacionarse con la institución e informar a los respectivos Plenos en cuantas ocasiones sea necesario.
En cuanto a sus competencias, básicamente tenemos que dividirlas en tres:
Primera.- La defensa del orden constitucional y de la norma fundamental.
Segunda.- La protección y defensa de los derechos de los ciudadanos incluidos en el Título I de la Constitución.
Tercera.- La supervisión de la actividad de las Administraciones Públicas.
En ejercicio de esta última competencia, conforme establece el art. noveno de la LODP, “el Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el art. 103.1. de la Constitución, y el respeto debido a los derechos proclamados en su Título primero”.
El art. 103.1. de la CE recoge una serie de principios organizativos de la Administración Pública, y establece que la Administración Pública servirá con objetividad los intereses generales y actuará de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Tanto de este artículo, como de otros preceptos de la Constitución en los que se recogen principios, derechos y garantías de aplicación a los procedimientos tributarios, acabamos de realizar un breve análisis en el punto anterior de este trabajo.
En cuanto al ámbito subjetivo sobre el que el Defensor del Pueblo desarrolla sus competencias, conviene clarificar, que su control se extiende a la totalidad de los órganos que integran la Administración del Estado, la de las Comunidades Autónomas, y las Entidades Locales, así como al resto de entidades públicas vinculadas o dependientes de las mismas, y también sobre aquellos que actúen como agentes o colaboradores de estas administraciones en el cumplimiento o realización de fines o servicios públicos.
Estas competencias se plasman en un conjunto de instrumentos y funciones que en resumen, son los siguientes:
A) Defensa del orden constitucional y de la norma fundamental. En el ejercicio de este cometido el Defensor del Pueblo cuenta con un poderoso instrumento, puesto que puede interponer el recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con rango de Ley que vulneren el contenido de la Constitución. (art. 162.a) de la CE).
B) Defensa directa de derechos fundamentales. El Defensor del Pueblo está facultado para utilizar el hábeas corpus y para interponer el recurso de amparo en protección de estos derechos ante el Tribunal Constitucional. (art. 162.b) CE).
C) Defensa indirecta de derechos fundamentales. Los instrumentos serían los comunicados a la Administración, la localización de disfunciones importantes en el actuar administrativo y la protección de los derechos económicos y sociales. Es, precisamente, en esta actuación de defensa indirecta de derechos fundamentales, donde se concentra la mayor parte su trabajo, pues la mayoría de quejas y reclamaciones, se refieren a estos casos.
El Defensor del Pueblo, aun no siendo competente para modificar o anular los actos y resoluciones de la Administración pública, podrá, sin embargo, sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción de aquellos.
Dado que las resoluciones del Defensor del Pueblo no tienen carácter vinculante para la Administración, deben ser argumentadas convenientemente, de tal modo que se logre convencer a la misma. Esta justificación se exige también de los informes que recibe la Institución cuando la Administración contesta a nuestra petición de información.
El Defensor del Pueblo, con ocasión de sus investigaciones, podrá formular a las autoridades y funcionarios de las Administraciones públicas advertencias, recordatorios de sus deberes legales, recomendaciones y sugerencias para la adopción de nuevas medidas. En todos los casos, las autoridades y los funcionarios vendrán obligados a responder por escrito en término no superior al de un mes.
En efecto, resulta conveniente graduar el contenido de la resolución dirigida a la Administración afectada, que puede presentar diversos contenidos:
§▪Recordatorio de Deberes Legales (o Advertencia):Se recuerda la obligación de ajustarse a un precepto legal o disposición administrativa de carácter general, conminando a la Administración a que haga o se abstenga de hacer algo concreto.
§▪Recomendación:Presenta el segundo grado de coerción; básicamente, se refiere a cuestiones de legalidad y pretende poner fin a un defecto o irregularidad, manifestando a la Administración la conveniencia de efectuar determinadas actuaciones para corregir dicha situación.
§▪Sugerencia:Es la forma más flexible que pueden adoptar las resoluciones, y se emite cuando, sin existir irregularidad en la actuación de la Administración, es posible proponer cambios o ajustes en el procedimiento que permitan ofertar una mayor calidad en el servicio a los ciudadanos.
Si como consecuencia de sus investigaciones llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados, podrá sugerir al órgano legislativo competente o a la Administración la modificación de la misma.
Si las actuaciones se hubiesen realizado con ocasión de servicios prestados por particulares en virtud de acto administrativo habilitante, el Defensor del Pueblo podrá instar de las autoridades administrativas competentes el ejercicio de sus potestades de inspección y sanción.
Si formuladas sus recomendaciones dentro de un plazo razonable no se produce una medida adecuada en tal sentido por la autoridad administrativa afectada o este no informa al Defensor del Pueblo de las razones que estime para no adoptarlas, el Defensor del Pueblo podrá poner en conocimiento del Ministro, del Departamento afectado, o sobre la máxima autoridad de la Administración afectada, los antecedentes del asunto y las recomendaciones presentadas. Si tampoco obtuviera una justificación adecuada, incluirá tal asunto en su informe anual o especial con mención de los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud, entre los casos en que considerando el Defensor del Pueblo que era posible una solución positiva, ésta no se ha conseguido.
Ahora bien, el Defensor del Pueblo no podrá intervenir en los siguientes supuestos:
1. Cuando no haya existido intervención de las Administraciones Públicas.
2. Cuando se trate de conflictos entre particulares.
3. Cuando haya trascurrido más de un año desde el momento en que el ciudadano haya tenido conocimiento de los hechos objeto de su queja.
4. Cuando se trate de quejas anónimas, sin pretensión concreta, en las que se aprecie mala fe o aquellas cuya tramitación pueda acarrear perjuicios a legítimos derechos de terceros.
5. En aquellas quejas sobre las que esté pendiente resolución judicial, debiendo suspender su intervención si, iniciada ésta, se interpusiera por persona interesada demanda o recurso ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional.
El Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir sus actuaciones de oficio o a petición de parte. Podrá dirigirse al Defensor del Pueblo toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, sin restricción alguna. Los Diputados y Senadores individualmente, las comisiones de investigación o relacionadas con la defensa general o parcial de los derechos y libertades públicas y, principalmente, la Comisión mixta Congreso-Senado de relaciones con el Defensor del Pueblo, podrán solicitar mediante escrito motivado la intervención del Defensor del Pueblo para la investigación o esclarecimientos de actos, resoluciones y conductas concretas producidas en las Administraciones públicas, que afecten a un ciudadano o grupo de ciudadanos, en el ámbito de sus competencias. No podrá presentar quejas ante el Defensor del Pueblo ninguna autoridad administrativa en asuntos de su competencia.
Toda queja se presentará firmada por el interesado, con indicación de su nombre, apellidos y domicilio, en escrito razonado, en papel común y en el plazo máximo de un año, contado a partir del momento en que tuviera conocimiento de los hechos objeto de la misma. Es importante puntualizar que la presentación de una queja no debe entenderse sin más, como una muestra de irregularidad por parte de la Administración afectada. Dicha queja simplemente activa el procedimiento de investigación, que llevará a determinar si ha habido vulneración de derechos del ciudadano o irregularidad administrativa o, por el contrario, la actividad de los poderes públicos ha sido correcta y ajustada a Derecho.
Todas las actuaciones del Defensor del Pueblo son gratuitas para el interesado y no será preceptiva la asistencia de Letrado ni de Procurador. El Defensor del Pueblo registrará y acusará recibo de las quejas que se formulen, que tramitará o rechazará. En este último caso lo hará en escrito motivado, pudiendo informar al interesado sobre las vías más oportunas para ejercitar su acción, caso de que a su entender hubiese alguna y sin perjuicio de que el interesado pueda utilizar las que considere más pertinentes.
Admitida la queja, se dará cuenta del contenido sustancial de la solicitud al Organismo o a la Dependencia administrativa procedente con el fin de que por su Jefe, en el plazo máximo de quince días, se remita informe escrito. El Defensor del Pueblo podrá solicitar a los poderes públicos todos los documentos que considere necesarios para el desarrollo de su función. El funcionario que obstaculizare la investigación del Defensor del Pueblo mediante la negativa o negligencia en el envío de los informes que este solicite, o en facilitar su acceso a expedientes o documentación administrativa necesaria para la investigación, incurrirá en el delito de desobediencia. El Defensor del Pueblo dará traslado de los antecedentes precisos al Ministerio Fiscal para el ejercicio de las acciones oportunas.
Cuando las actuaciones practicadas revelen que la queja ha sido originada presumiblemente por el abuso, arbitrariedad , discriminación, error, negligencia u omisión de un funcionario, el Defensor del Pueblo podrá dirigirse al afectado haciéndole constar su criterio al respecto. Con la misma fecha dar traslado de dicho escrito al superior jerárquico formulando las sugerencias que considere oportunas.
El Defensor del Pueblo informará al interesado del resultado de sus investigaciones y gestión, así como de la respuesta que hubiese dado la Administración o funcionario implicados, salvo en el caso de que estas, por su naturaleza, fuesen consideradas como de carácter reservado o declaradas secretas.
El Defensor del Pueblo comunicará el resultado positivo o negativo de sus investigaciones a la autoridad, funcionario o dependencia administrativa acerca de la cual se haya suscitado.
Cuando el Defensor del Pueblo, en razón del ejercicio de las funciones propias de su cargo, tenga conocimiento de una conducta o hechos presumiblemente delictivos lo pondrá de inmediato en conocimiento del Fiscal General del Estado.
El Defensor del Pueblo podrá, de oficio, ejercitar la acción de responsabilidad contra todas las autoridades, funcionarios y agentes civiles del orden gubernativo o administrativo, incluso local, sin que sea necesaria en ningún caso la previa reclamación por escrito.
El Defensor del Pueblo dará cuenta anualmente a las Cortes Generales de la gestión realizada en un informe que presentará ante las mismas cuando se hallen reunidas en periodo ordinario de sesiones.
El Defensor del Pueblo en su informe anual dará cuenta del número y tipo de quejas presentadas; de aquellas que hubiesen sido rechazadas y sus causas, así como de las que fueron objeto de investigación y el resultado de las mismas, con especificación de las sugerencias o recomendaciones admitidas por las Administraciones Publicas.
11.1.3 El papel del Defensor del Pueblo en la Protección de los derechos y garantías de los contribuyentes.
Como ya hemos visto al realizar un breve análisis de los preceptos de la LGT de 2003 desde una perspectiva constitucional, la vigente Ley realiza una adaptación plena del ordenamiento tributario a la Constitución, incorporando los principios constitucionales en materia tributaria, procedimental y los relativos al ejercicio de la potestad sancionadora. La mayoría de los derechos y garantías que se reconocen a los obligados tributarios en esta norma legal son reflejo de principios reconocidos con carácter general en la Constitución, unos en su Título I y otros en otras partes del texto constitucional, por tanto, sometidos a distintos niveles de protección. Lo anterior, justifica que el Defensor del Pueblo como institución vigilante en la protección de esos principios y derechos referidos en el Título I de la Constitución, entre los que se encuentran los principios tributarios constitucionales, y también del sometimiento de las Administraciones Públicas en su actuación a los principios organizativos constitucionalizados en el art. 103.1 de la CE, conozca de las quejas que presenten los contribuyentes y pueda realizar sus investigaciones y plantear sugerencias o hacer recomendaciones cuando los órganos de las distintas Administraciones tributarias no respeten su contenido esencial en la aplicación de los tributos o en la imposición de sanciones, y en los casos en los que se produzca un mal funcionamiento de los servicios públicos. También cuando las normas relacionadas con la Hacienda Pública no respeten dicho contenido constitucionalmente protegido podrá incluso interponer un recurso de inconstitucionalidad.
En el ANEXO I de este trabajo se recoge un extracto de la actividad del Defensor del Pueblo en materia tributaria, de las decisiones adoptadas y las recomendaciones y sugerencias realizadas contenidas en el informe anual presentado por esta institución a las Cortes Generales correspondiente a su actividad del año 2013.
"Mecanismos de defensa del contribuyente. Los derechos y garantías en la normativa tributaria."
Dr. Joaquín Moya- Angeler Sánchez
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