12 LOS DEFENSORES DEL CONTRIBUYENTE.

12.6 CONCLUSIONES SOBRE LA FIGURA DEL DEFENSOR DEL CONTRIBUYENTE.

Desde un principio, las características de esta figura hacen surgir argumentos  tanto a favor como en contra de su creación. Dos son las cuestiones especialmente controvertidas, la primera, es su ubicación en la estructura administrativa en relación con un control independiente; y, la segunda, los efectos de sus resoluciones, es decir, el encaje de sus resoluciones en el sistema legal de recursos y reclamaciones existente.

En cuanto a la primera cuestión, se ha criticado su labor en cuanto que este órgano podría estar realizando funciones ya asumidas por otros órganos administrativos, así, por ejemplo, uno de los objetivos del defensor del contribuyente es promover la calidad de los servicios prestados al contribuyente, objetivo que puede solaparse con el de aquellos órganos que existen específicamente creados en las distintas Administraciones para el control y promoción de la calidad de los servicios públicos. Lo mismo ocurriría en el caso que se lleve a cabo un papel de auditoría interna por parte del defensor del contribuyente, en cuyo caso la confusión se puede dar con los servicios de control interno o la Inspección de los servicios, existente en todas las Administraciones.

Las quejas no son recursos, pero promueven una actividad de investigación y someten a los órganos administrativos que han tramitado los expedientes objeto de la queja, a la obligación de evacuar un informe al respecto relativo a la legalidad del acto y al respeto de las normas procedimentales aplicables al caso, lo que permite a algunos críticos mantener que es abrir una puerta de atrás para la impugnación de actos firmes. Estos mismos autores señalan que las resoluciones de los defensores no tienen una eficacia directa e inmediata, que son simples opiniones, sin posibilidad alguna de obligar a su cumplimiento, y que el efecto contrario, es decir, el incumplimiento por parte de los servicios no lleva aparejada ninguna sanción. Esta cuestión es fundamental, como es la propia naturaleza jurídica de las resoluciones que emite el Defensor, ya que no  son acto administrativo, ni supone que tengan una eficacia directa e inmediata. Ahora bien, esto tampoco quiere decir que no tenga importancia alguna en el mundo del Derecho. Es claro, que cualquier funcionario al que se le ponga de manifiesto la inadecuación de una acto administrativo al Derecho, tratará de rectificar, y además, nada impide que las resoluciones de cualquier Defensor puedan ser utilizadas en un juicio para la mejor defensa de su derecho, o como prueba de la responsabilidad de la Administración.

Todo ello, por no hablar de la legitimidad y la fuerza moral que debe arropar la institución, y que sin duda, son la mejor herramienta para la eficacia de sus resoluciones. Así mismo, todo esto debe conjugarse con el necesario diálogo que debe existir en la toma de decisiones con trascendencia tributaria, en supuestos conflictos, entre el Defensor del Contribuyente, y los servicios tributarios de la Administración respectiva.

La creciente expansión de este tipo de órganos en la Administración, piénsese en el defensor del menor, el defensor del vecino, y varios más, e incluso fuera de ella en el ámbito privado, por ejemplo, el defensor del cliente, hace pensar que se trata de una demanda que no había sido cubierta hasta el momento de manera satisfactoria.

En este sentido, se observa la presentación de quejas sobre cuestiones que habitualmente no se impugnan, por falta de cauce procesal probablemente, como los actos de trámite, o bien cuestiones para los que no existe una normativa clara de desarrollo, en fin, se aprecia la utilidad de este medio como instrumento que complementa el régimen general de impugnación. Solamente hay que considerar el elevado volumen de las quejas y sugerencias recibidas por estos órganos.

En conclusión, las críticas a esta figura pueden agruparse en las cuatro siguientes:

1.        Este tipo de órganos dedicados a la defensa pueden solaparse con otros dirigidos a la inspección de servicios o de control interno.

2.     El sistema legal referido a las resoluciones que dicta esta institución, así como sus informes, no está muy definido, además su eficiencia es cuestionable porque no está armado de ninguna fuente legal para imponer decisiones sobre cualquier otro órgano, ni tampoco tiene los medios de reacción necesarios para el caso de incumplimiento de un departamento de la Administración.

3.     Ha desplazado o subsumido el derecho de queja o petición.

4.     Los defensores se justifican, de alguna manera, por el mal funcionamiento del sistema legal de impugnación de actos administrativos.

Sin duda alguna, todas las críticas anteriores tienen su razón de ser, pero al mismo tiempo, la crítica ensalza las razones por las que se han creado, en definitiva, por el déficit en la defensa de los derechos y las garantías de los contribuyentes, que no se encontraba cubierto satisfactoriamente por el derecho de queja o de petición. Además, las memorias presentadas por estas instituciones de defensa se revelan como un buen complemento a los métodos habituales de impugnación.

En nuestro sistema legal, sólo los actos administrativos pueden ser impugnados, sin embargo, muchas cuestiones enmarcadas en la fase preliminar del proceso y que determinan la conclusión final del mismo, no pueden ser impugnadas, por lo que en estas situaciones los defensores del contribuyente pueden actuar, sin tener que esperar al final del procedimiento, y sin entrar en conflicto con los recursos administrativos.

El problema principal radica en la naturaleza de las resoluciones o decisiones adoptadas por el Defensor del Contribuyente. Como es sabido, estas resoluciones no son actos administrativos, ni tampoco sirven como base para exigir a la Administración una acción determinada. No obstante, esto no quiere decir que no tenga ningún significado legal, ya que, como se ha dicho, estas resoluciones, por ejemplo, pueden servir como base, o como prueba complementaria, del control al que se somete a la Administración tributaria por los Jueces y Tribunales.

A pesar de la delicada posición que ocupa en el procedimiento de aplicación de los tributos, el Defensor del Contribuyente es capaz de llevar a cabo satisfactoriamente las funciones para las que ha sido creado, siempre y cuando se cumplan determinadas premisas:

1.     El aspecto más importante de la institución reside en la influencia moral que puede ejercer sobre los contribuyentes y la Administración tributaria bajo su control, aspecto que debe ser analizado junto con su capacidad de persuadir.

2.     Los objetivos establecidos sólo pueden ser alcanzados si se posee una cierta independencia de la Administración que ha de controlar.

3.    La Administración tributaria objeto de control debe asumir, si no desde un punto de vista estrictamente legal, sí desde luego desde el punto de vista moral, las sugerencias y recomendaciones del Defensor del Contribuyente.

4.    La complementariedad de los Jueces y Tribunales con los Defensores del Contribuyente significa que su existencia no da lugar a una innecesaria duplicidad como algunos han aventurado, sino todo lo contrario, permite a los ciudadanos y usuarios de los servicios públicos elegir la forma apropiada de impugnación que prefieran, según sus circunstancias. Alguien que quiera una sentencia, obviamente vinculante, tiene el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Una posibilidad adicional consiste en impugnar ante el Defensor del Contribuyente en lugar de ante un Juez o Tribunal. Eligiendo para ello al Defensor, el ciudadano evita costes y consigue un resultado más rápido. Además los procedimientos de los Defensores son más flexibles que aquellos otros ante un órgano jurisdiccional.

Debido a que en nuestro país existen distintos niveles de Defensores del Contribuyente, como hemos visto, estatal, autonómico y local, cada uno, como no podía ser de otra manera, con competencias materiales y territoriales diversas, se tiene que articular alguna fórmula de colaboración entre ellos. Cuando menos, esto serviría para aunar criterios y compartir experiencias. Hay que hacer notar, que la remisión de quejas entre defensores es habitual, puesto que en muchas ocasiones el contribuyente, desconociendo el distinto ámbito competencial de las instituciones, presenta, por ejemplo, una queja ante el Consejo para la Defensa del Contribuyente relativa a la gestión tributaria realizada por los servicios correspondientes de un Ayuntamiento, y que, por tanto, el Consejo, no es competente para conocer, por lo que la remitirá al Defensor municipal que corresponda.

En cualquier caso, la creación de un Defensor del Contribuyente tiene dos efectos claros:

1.   Complementa los instrumentos de diálogo y de defensa existentes para los contribuyentes; y

2.   Posee, a medio plazo, un efecto positivo sobre el funcionamiento de los servicios públicos, aumentando la eficiencia y la calidad de los servicios que presta la Administración tributaria.

En conclusión, el Defensor del Contribuyente puede ser un instrumento idóneo y fundamental para lograr una mayor transparencia y calidad en la prestación de los servicios tributarios, y para alcanzar el buscado equilibrio en las relaciones entre el contribuyente y la Administración, insistiendo en que para ello, es fundamental el logro de la suficiente independencia de que ha de gozar el Defensor del Contribuyente respecto de la Administración a controlar.

"Mecanismos de defensa del contribuyente. Los derechos y garantías en la normativa tributaria."

Dr. Joaquín Moya- Angeler Sánchez