11. LOS DEFENSORES DEL PUEBLO Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES.

11.2  LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS.

11.2.1            antecedentes.^[1]

En el proceso de elaboración de la Constitución española de 1978, y tras numerosas discusiones, al igual que sucedería con el resto del articulado, el Defensor del Pueblo de España tomó asiento y forma definitiva en el artículo 54, al que ya nos hemos referido. Sin embargo, nuestros constituyentes no quisieron recoger en este precepto la existencia de instituciones similares en el marco de las Comunidades Autónomas, y ello a pesar de que se presentaron algunas enmiendas favorables a su inclusión, tanto en el Congreso como en el Senado. No obstante, la Constitución tampoco prohibió su existencia.

La Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, L.O. 3/1981, LODP, determinó, en su artículo 12, que esta Institución podría recibir quejas o investigar de oficio la actividad de la Administración de las comunidades autónomas en el mismo ámbito de competencias que el resto de las Administraciones Públicas. No obstante, el citado precepto añade que a los efectos de lo previsto en el párrafo anterior, los órganos similares de las comunidades autónomas coordinarán sus funciones con las del Defensor del Pueblo y éste podrá solicitar su cooperación.

Resulta por tanto evidente que el legislador, al redactar este precepto, ya preveía la futura creación de instituciones similares en el ámbito autonómico, que en años sucesivos se iban a desarrollar en leyes específicas de sus respectivos parlamentos y asambleas legislativas, como así ha sido.

Hasta un total de doce Comunidades Autónomas lo recogieron en sus Estatutos: País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón, Canarias, Islas Baleares, Castilla y León, Cantabria, La Rioja y Extremadura. Quedaron fuera de este proceso Asturias, Murcia, Castilla-La Mancha, Navarra y Madrid, y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, si bien, con posterioridad y a través de Leyes de sus parlamentos regionales, Asturias, Murcia, Castilla-La Mancha y Navarra crearon sus propios Comisionados autonómicos. No obstante, en comunidades como Cantabria, Islas Baleares, Extremadura o Madrid, no se llegó a crear esta institución. Madrid lo introdujo en su momento, si bien para el área de trabajo especializada y exclusiva de los menores.

Los defensores del pueblo autonómicos, adaptaron su denominación a los antecedentes históricos de cada comunidad (Ararteko, en el País Vasco; Valedor do Pobo Galego, en Galicia; Justicia de Aragón; Defensora del Pueblo Riojano; Diputado del Común, en Canarias; Procurador del Común de Castilla y León; Procuradora General del Principado de Asturias; Síndic de Greuges de Catalunya; Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana; Defensor del Pueblo de Navarra; Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha; y Defensor del Pueblo de la Región de Murcia.

El desarrollo del Estado de las Autonomías y el sustancial incremento de la actividad administrativa de las Comunidades Autónomas, ha hecho necesaria la creación de estas instituciones cercanas a los ciudadanos que velan por el fiel cumplimiento de las funciones de las Administraciones públicas, y que pueden desempeñar su labor con la independencia de ser entidades comisionadas de los Parlamentos Autonómicos.

La Ley 36/1985, de 6 de noviembre, regula las relaciones entre la Institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autónomas.

Estos Comisionados Parlamentarios son designados por las respectivas Asambleas o Parlamentos autonómicos, para la defensa y garantía de los derechos y libertades recogidos en el Título I de la Constitución, defensa de los respectivos Estatutos de autonomía y tutela del ordenamiento propio de la Comunidad Autónoma, así como velar por el funcionamiento transparente y eficaz de la Administración Pública en su territorio.

Para el cumplimiento de estos objetivos, los Defensores del Pueblo Autonómicos podrán supervisar la actividad de la Administración Autonómica, entes, organismos y empresas públicas que dependan de ella, o de las empresas, instituciones y organismos que presten servicios públicos cuya titularidad competencial corresponda al Gobierno de la Comunidad. Sus competencias se extenderán también a la supervisión de la actividad de las Entidades Locales, en el territorio de la Comunidad, que compartirá con el Defensor del Pueblo estatal.

La responsabilidad que asume esta Institución en la defensa y protección de los derechos de los ciudadanos ofrece un amplio campo de trabajo donde desarrollar la función garantista que le ha sido encomendada, interviniendo en asuntos tan diversos que prácticamente inciden en todos los aspectos de la vida de los ciudadanos.

En ejercicio de sus funciones resolverá las quejas y contestará a las consultas que le formulen los ciudadanos, pudiendo intervenir también de oficio. Como resultado de sus investigaciones, los comisionados parlamentarios podrán realizar a los órganos administrativos afectados: recordatorio de deberes legales (advertencias), recomendaciones o sugerencias, estando la Administración afectada siempre obligada a contestar.

Los principios rectores de su actividad deberán ser idénticos a los del Defensor del Pueblo estatal, es decir, autonomía funcional, imparcialidad e independencia, para lo cual será imprescindible que gocen de autonomía reglamentaria, organizativa, funcional y presupuestaria. La independencia es un elemento clave en el que se apoya la “autoridad moral” y la “legitimación social” de una institución de esta naturaleza.

El reconocimiento en los respectivos estatutos de autonomía de estos principios de la institución no es una cuestión de simple “énfasis jurídico”, su relevancia no es puramente teórica o conceptual, sino que, por el contrario, incide de manera exponencial en las relaciones interinstitucionales que despliega el Ombudsman con los órganos de la Administración autonómica.

La autonomía, como principio estatutario, tiene una efectividad jurídica indudable frente a las posibles injerencias de los poderes políticos, sin excluir tampoco aquellas intromisiones en su libertad de criterio que puedan provenir del mismo Parlamento autonómico. La autonomía no sólo es sinónimo de imparcialidad en el ejercicio de una función que afecta al ejercicio de los derechos de la ciudadanía, sino también de independencia político-funcional de un poder legislativo, en nombre del cual actúa como Comisionado.

Algunas comunidades autónomas han aprobado recientemente nuevos Estatutos de Autonomía, en los que se regula una institución propia de la naturaleza del Ombudsman, observándose en dicha regulación un reforzamiento o enfatización de su posición como instrumentos de tutela de los derechos no sólo constitucionales sino también y fundamentalmente estatutarios.

11.2.2            Evolución de la institución. Especial referencia al Síndic de Greuges Catalán y al Defensor del Pueblo Andaluz.

La principal conclusión que se desprende del tratamiento estatutario inicial de los Ombudsman autonómicos es la tendencia generalizada a reproducir el esquema básico, y excesivamente sintético, que se encuentra en la Constitución del Defensor del Pueblo estatal.

Sin embargo, las posteriores reformas de los estatutos de autonomía, principalmente del catalán y del Andaluz, han determinado la asunción de funciones por estos órganos que van más allá de las inicialmente contempladas.

Una observación global refleja, como primer dato, el intento de los poderes estatuyentes por categorizar a los defensores autonómicos como instituciones de naturaleza estatutaria ^[2]y, en segundo lugar, su calidad instrumental como mecanismos de tutela del catálogo de derechos recién incorporados a las normas “fundamentales” de las CC.AA.

De todas estas regulaciones destaca la realizada por el Estatuto Catalán, por la regulación detallada y amplia que propone del Síndic de Greuges. En comparación con las demás normas estatutarias reformadas, donde apenas se contienen referencias concretas, la de Cataluña intentó delimitar con mayor precisión la esfera institucional y administrativa sobre la que se proyectaría la actuación del Síndic, así como el ámbito funcional esencial que quedaría afectado por sus facultades de supervisión. Por otro lado, el Estatuto catalán establece –de una manera mucho más pormenorizada que los otros– los mecanismos y procedimientos de control que se activan frente a los otros poderes públicos de la comunidad (Poder  Ejecutivo/Administración y Legislador autonómico).

De igual modo, y como novedad sustancial en este plano normativo superior del ordenamiento autonómico, reconoce la obligación de colaborar con el Síndic no sólo de todas las “Administraciones Públicas de Cataluña”, sino también de todo un conjunto de “entidades y personas” mencionadas en otro precepto del Estatuto. El listado es lo suficientemente amplio como para que no quede fuera de ese deber de cooperación ninguna entidad jurídica ni persona física que tenga algún tipo de relación con cualquier Administración pública que opere en Cataluña, a excepción de la estatal. No obstante, en el caso de la Administración local, el hecho de que la supervisión no se configure como una “competencia exclusiva” podría modular el alcance del mandamiento estatutario, en la medida en que su naturaleza “bifronte” permitiría aún –al menos teóricamente– una doble fiscalización por parte del Síndico del Defensor del Pueblo estatal.

Lo que se deduce perfectamente del enunciado de esa disposición estatutaria es la naturaleza jurídica de esa obligación de cooperar. No se trata, pues, de un simple deber genérico sin consecuencias en caso de incumplimiento. Por el contrario, se ha querido subrayar su carácter vinculante, desde el momento en que se prevé en el propio Estatuto la imposición de sanciones a los responsables públicos que no colaboren con el Síndic. La fijación exacta del alcance de esas sanciones tendrá que determinarse mediante la ley.

Resulta coherente con la naturaleza del Ombudsman autonómico como “magistratura de persuasión” que no se pueda interpretar la necesaria cooperación como la obligación inexcusable del funcionario o responsable público de actuar conforme al criterio o recomendación propuesta por el Síndic. Esta conclusión no se deriva al menos del enunciado del precepto estatutario.

La colaboración tiene un significado más procedimental, en cuanto parece referirse únicamente a la posibilidad de exigir una actitud positiva y no obstruccionista por parte de aquéllos, al intentar obtener información y evitar la falta deliberada de respuesta a las solicitudes que se planteen desde la institución.

La esfera material sobre la que se proyecta la competencia del Síndicestá delimitada por un doble campo normativo: los derechos y las libertades reconocidos por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía. La ampliación del ámbito material es una consecuencia lógica de la introducción, tras la reforma estatutaria aprobada en el año 2006, de un amplio catálogo de derechos “propios”, es decir, derechos estatutarios cuyo enunciado no coincide siempre y exactamente con los consagrados en el Título Primero de la Constitución española de 1978. Ciertamente, la mayoría de estos nuevos derechos subjetivos –más que libertades– derivan de los derechos constitucionales; especialmente se pueden considerar una versión puesta al día actualizada y con perfiles técnico-jurídicos más precisos de los derechos constitucionales de naturaleza social o prestacional. Entre unos y otros no se detectan antinomias ni contradicciones.

La siempre compleja división entre competencias estatales y autonómicas que seguirá existiendo –pese al esfuerzo realizado en este punto por algunos estatuyentes– puede mantener ciertas dosis de indefinición sobre los límites funcionales entre el Defensor del Pueblo nacional y el comisionado autonómico.

Las relaciones con todas esas instituciones deben basarse en el principio cooperativo y no tanto en una coordinación jerárquica sobre ellas (o por una de ellas, en concreto, el Defensor del Pueblo estatal).  De  otro  modo,  se  hubiera empleado una terminología diferente en la norma estatutaria. La dimensión cooperativa de las funciones de los defensores autonómicos es una consecuencia casi ineludible de la superposición de administraciones sobre espacios materiales compartidos desde el punto de vista competencial entre todas ellas.

En el caso catalán las atribuciones al Síndicvan más allá de las que gozan sus homólogos en otras autonomías, puesto que la nueva regulación estatutaria le otorga la legitimación para “solicitar dictamen” al Consejo de Garantías sobre las iniciativas legislativas y decretos “cuando regulen derechos reconocidos por el presente Estatuto”. Esta competencia se asemeja a la capacitación procesal del Defensor del Pueblo estatal para presentar recursos de inconstitucionalidad ante la jurisdicción constitucional (arts. 162.1 de la CE y 32.1.b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, LOTC).

Esta legitimación para acceder al órgano encargado de fiscalizar la estatutoriedadde las iniciativas legislativas que llegan al Parlamento autonómico no sólo supone una novedad importante en su estatus funcional, sino también un cambio de naturaleza en cuanto al tipo de control que puede llegar a ejercer el defensor del pueblo autonómico.

En este momento, pues, se plantea una concepción realmente novedosa de dicho tipo de Comisionado parlamentario, en la que la propia institución que lo designa (el parlamento autonómico) puede ser sometida a un control, impulsado por el mismo Síndic, con resultados jurídicamente vinculantes. Sin disponer de un poder decisorio efectivo, sin embargo el papel que cumple ya no se limita a sugerir, o proponer como mucho, aquellas reformas legislativas necesarias para dar respuesta a las demandas ciudadanas. De actuar como “magistratura de persuasión” ante la Administración autonómica pasa a ser una institución con capacidad para bloquear la función normativa del legislador, cuando ésta pueda afectar negativamente a los derechos reconocidos en el nuevo Estatuto. La justificación de esta inédita potestad radica justamente en la atribución que se le otorga como institución garante del ejercicio de esos derechos de la ciudadanía.

El otro caso más destacado, en este breve análisis de la institución de los Comisionados Autonómicos que venimos haciendo en este apartado, lo constituye el Defensor del Pueblo andaluz. La regulación que lleva a cabo el actual Estatuto de Autonomía otorga a esta institución el rango y la naturaleza de institución fundamental del autogobierno. Sin embargo, pese a la nueva regulación estatutaria, los dispositivos e instrumentos con los que cuenta la institución para la defensa de los derechos constitucionales y estatutarios siguen siendo los mismos.

En cuanto a su ámbito de proyección, y al igual que el Estatuto catalán, se cifra en dos vertientes esenciales y no independientes en su totalidad:  losderechos constitucionales y los derechos estatutarios^[3]. Serán estos últimos los parámetros básicos y prioritarios de la fiscalización que realice el Defensor de la actividad administrativa ^[4]. Ese bloque de preceptos contiene no sólo derechos stricto sensu, sino también algunas “libertades” y sobre todo un número considerable de “principios rectores” de las políticas públicas. La comprensión razonable de aquella mención debe extenderse, pues, al conjunto de derechos, libertades y mandamientos dirigidos a  los  poderes  públicos  que allí se regulan.

La lectura que puede hacerse de los preceptos estatutarios no es tanto la ampliación de la competencia fiscalizadora del Ombudsman autonómico hacia campos inéditos o novedosos, sino más bien la intensidad de ese control sobre lo que podríamos considerar prioridades estatutarias. A diferencia del caso catalán, quedan fuera de su esfera de control –al menos formalmente– las iniciativas legislativas parlamentarias.

La actividad de la institución consistirá en la supervisión de las Administraciones Públicas de Andalucía, en donde tendrían cabida cualquier órgano o entidad administrativa (no estatal) de carácter territorial o institucional, por tanto, el Defensor andaluz puede supervisar otras administraciones diferentes de la propiamente autonómica y, en especial, su incidencia es indudable en la fiscalización de la Administración local radicada en Andalucía.

11.2.3            LA FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL POR LOS DEFENSORES AUTONÓMICOS.^[5].

La extensión de la potestad de supervisión del Defensor autonómico sobre la Administración local radicada en la comunidad se empieza a reconocer en las leyes que regulan esta institución de Baleares y Castilla y León. En esta última, la reforma que se aprobó de la Ley del Procurador del Común contempló la posibilidad de controlar las entidades locales en las materias no sólo “delegadas” o “transferidas” desde la Comunidad, sino siempre que ésta tuviera algún tipo de competencia sobre ellas.

En este sentido, conviene recordar la necesidad, mucho más imperativa a partir de la aprobación de algunos Estatutos de Autonomía recientemente reformados (Cataluña, Andalucía), de someter a revisión la Ley 36/1985 que regula las relaciones del  Defensor del Pueblo estatal con los comisionados parlamentarios de las CC.AA.

Existe una evidente incompatibilidad entre el régimen de colaboración y coordinación previsto en el artículo 2 de la Ley 36/1985 con las nuevas previsiones autonómicas. En este precepto se constata todavía una orientación hegemónica de las facultades que tendría el Ombudsman nacional en el control de la Administración local, ya que circunscribe la posibilidad de supervisión de sus homólogos regionales únicamente a las actuaciones de aquélla en el ejercicio de competencias delegadas por la Administración autonómica (art. 2, Ley 36/1985), con una puntualización bastante indicativa de una predisposición jerárquica: “sin mengua de lo establecido en cuanto a facultades del Defensor del Pueblo por la Constitución y la Ley Orgánica 3/1981”.

El carácter compartido –se declara, ahora sí, de forma explícita, “en régimen de cooperación”– de la fiscalización sobre esta Administración territorial tiende a desaparecer con las últimas normas estatutarias, que pretenden sustituir el clásico ya principio de “bifrontalidad” por una regulación fundamentalmente autonómica del régimen local. De ese desequilibrio en perjuicio del protagonismo del ordenamiento estatal cabe inferir el fundamento de una “exclusividad” en el control de los comisionados autonómicos sobre los entes locales radicados en el territorio de la comunidad.

Desde una perspectiva constitucional, no creemos que existan inconvenientes para aceptar esta solución, ya que el artículo 54 de la norma fundamental se refiere sólo a la “Administración”, sin especificar concretamente la dimensión institucional o territorial que deba tener aquélla, que deba ser objeto de vigilancia por el Defensor nacional.

Por otro lado, parece que los estatutos de autonomía sólo han intentado delimitar jurídicamente el campo institucional sobre el cual los defensores de las CC.AA. están funcionando de hecho, evitando así una regulación distanciada de su experiencia real.

La conveniencia de reformar la Ley 36/1985 resulta imperativa en lo que respecta a la facultad de supervisión de las administraciones autonómicas, todavía atribuida con carácter compartido por esa norma entre el Defensor nacional y los defensores autonómicos. El régimen de cooperación y la “alternatividad” señalada en aquella norma legislativa contradicen de forma clara la exclusividad con que dicha competencia se está atribuyendo a estos últimos, sea de forma explícita, como sucede en el Estatuto catalán, o implícitamente, tal y como parece deducirse sin dificultad de los otros Estatutos de Autonomía.

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"Mecanismos de defensa del contribuyente. Los derechos y garantías en la normativa tributaria."

 

Dr. Joaquín Moya- Angeler Sánchez