10. LOS TRIBUNALES ECONÓMICO ADMINISTRATIVOS

10.6 EL PROCEDIMIENTO ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO MUNICIPAL Y LOS DERECHOS Y GARANTÍAS DE LOS CONTRIBUYENTES.

La amplitud del ámbito de actuación de los Tribunales Económico-Administrativos permite afirmar que el principio de auto tutela de la Administración en el campo tributario se combina con el de autocontrol, debido precisamente a la naturaleza y características de dichos Tribunales, y ambos principios se combinan, a su vez, con el de tutela efectiva de los derechos del recurrente. En otras palabras, los Tribunales Económico-Administrativos son una expresión del propio autocontrol de la Administración en cuyo complejo orgánico se integran y, además constituyen, precisamente por su independencia funcional, una cierta garantía para el contribuyente en cuanto vienen a ser, como señalaba el preámbulo del Reglamento de Procedimiento de 1996, “pieza esencial para lograr, gracias a la existencia de unos órganos especializados y a unos mecanismos flexibles y ágiles de solución de conflictos, una tutela efectiva de los derechos del ciudadano sin obligarle a acudir a un proceso ante los Tribunales de Justicia, no siempre justificado o posible por razones de costes económicos”.

La creación de estos nuevos órganos económico-administrativos revisores de la actividad administrativa municipal en esta materia abren la posibilidad de someter a una revisión administrativa especializada el actuar económico municipal. El control interno de la actuación tributaria de la Administración Local quedaba expuesto sólo al recurso de reposición que no pasa de ser un recurso donde la Administración ostenta una posición de juez y parte, ya que es la misma que evalúa una resolución suya anterior. Dada la escasa envergadura que suelen tener los tributos locales, no era posible, o era de difícil justificación, acceder a los tribunales para asuntos de menor cuantía y de importancia relativa desde un punto de vista jurídico, vía que además suele ser costosa y en casos extremos hasta prohibitiva, con la consiguiente indefensión de hecho para el contribuyente frente a la actuación de la Administración Municipal.

Desde otro punto de vista, en el orden socioeconómico, se ha generado una doctrina y jurisprudencia importante relativa al derecho a la defensa y a cuestiones esenciales como el régimen de la prueba, la motivación de los actos administrativos, al principio de congruencia y a la propia agilidad del procedimiento, convirtiendo con ello al procedimiento económico-administrativo en elemento fundamental para lograr, gracias a la existencia de unos órganos especializados y a unos mecanismos flexibles y ágiles de solución de conflictos, una tutela efectiva ^[1]de los derechos del ciudadano, sin obligarle a acudir a un proceso ante los Tribunales de Justicia, no siempre justificado o posible por razón de sus costes económicos, y sometido al riesgo de la saturación que se produciría si un gran número de reclamaciones ingresase en la vía judicial. Se configura así, el Tribunal Económico-Administrativo Municipal, en una acepción amplia, como nueva vía de recurso administrativo, gratuita y ante órganos dotados de independencia funcional.

En este sentido, este tipo de órgano se crea con los siguientes objetivos:

1.                      Mejorar la actuación jurídico tributaria del municipio, retroalimentando a los distintos órganos municipales interesados para la mejora de los procedimientos de gestión, liquidación, recaudación e inspección.

2.                      Disminuir la conflictividad en materia tributaria, con el intento de aliviar la carga de trabajo de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en las materias propias de los Tribunales Económico-Administrativos Municipales.

3.                      Se pretende verdaderamente que la reclamación económico-administrativa sustituya al recurso de reposición descargando de trabajo a los órganos gestores y potenciando los derechos y garantías de los contribuyentes puesto que ahora sus recursos serán resueltos por un órgano especializado e independiente de estos.

La organización tributaria municipal gira en torno a los procedimientos de gestión, inspección y recaudación, y no existía un órgano centralizado para la resolución de los recursos en vía administrativa, por lo que los mismos no se resuelven de forma unitaria y con criterios homogéneos.

Aunque el recurso de reposición sigue existiendo, ahora con carácter no obligatorio, lo que se pretende potenciar es que el administrado, en caso de disconformidad con la actividad de los órganos gestores, interponga directamente la reclamación económico-administrativa de la que van a conocer estos órganos de revisión especializados que proporcionan mayores garantías de efectividad de los derechos de los ciudadanos, incluso en cuanto al cumplimiento en los plazos de resolución.

Para alcanzar los objetivos perseguidos en cuanto a la celeridad y eficacia en la salvaguarda de los derechos de los administrados, resulta indispensable establecer “instrumentos de coordinación" con el resto de órganos que conforman la Administración Tributaria Local. Fundamentalmente, con el órgano de Gestión tributaria y Recaudación, en las fases de iniciación y ejecución de las resoluciones del Tribunal.

Estas medidas se enmarcan en la constatación de que el novedoso modelo de organización introducido en el ámbito económico-financiero por el citado Título X de la LMMGL, obliga al establecimiento de mecanismos de coordinación entre los diferentes órganos de la Administración Tributaria Municipal, incluido el Tribunal Económico-Administrativo. De lo contrario, no se cumplirían los fines que sirven de fundamento para la reinstauración de la vía económico-administrativa en el ámbito de los tributos locales ^[2].

A continuación se describen diversos mecanismos para hacer efectiva la coordinación con el órgano de Gestión tributaria y Recaudación, la Asesoría Jurídica y la Intervención Municipal.

A) Instrumentos de coordinación con el órgano de Gestión Tributaria y Recaudación:

Con carácter previo se deben de realizar dos precisiones:

La primera, es que la LMMGL prevé un régimen orgánico específico para los “municipios de gran población”, que atribuye el ejercicio de las potestades tributarias a órganos administrativos, a diferencia del régimen general, que las atribuye a órganos políticos.

La segunda, es que las funciones pueden realizarse bien desde una completa centralización en la propia estructura municipal, o bien de forma descentralizada a través de un organismo autónomo local o una entidad pública empresarial. Si bien de las dos formas de gestión descentralizada, resulta más adecuada a la función de gestión tributaria y recaudación la primera, al implicar ejercicio de autoridad.

Realizadas estas dos consideraciones, resulta incuestionable la necesidad de establecer mecanismos de coordinación entre este órgano y el Tribunal Económico-Administrativo Municipal, dadas las competencias de los órganos de Gestión Tributaria y las funciones de estos Tribunales.

La necesaria coordinación no deriva exclusivamente, de la similitud señalada en el apartado anterior, en relación con el objeto material sobre el que estos órganos realizan sus funciones y competencias, sino que también es consecuencia del propio diseño del procedimiento para la tramitación de las reclamaciones económico administrativas.

En primer lugar, por lo que se refiere a la iniciación del procedimiento general económico-administrativo, como ya se ha señalado más arriba, la reclamación económico-administrativa se presentará ante el órgano que dictó el acto recurrido y no ante el propio Tribunal, medida que pretende agilizar la tramitación de las reclamaciones económico-administrativas presentadas. Ahora bien, este propósito sólo se conseguirá si existe un canal de comunicación eficaz entre el órgano de Gestión tributaria y el Tribunal, o si desde el propio Tribunal, se tiene acceso al Registro General de Documentos, pues de lo contrario, el Tribunal no tendrá conocimiento de la presentación de la reclamación económico-administrativa hasta su remisión por el órgano de Gestión tributaria.

En segundo lugar, resulta necesario establecer un cauce formal de comunicación para poner en práctica las novedosas facultades de anulación de los actos recurridos por los órganos de gestión, previstas en el art. 235 de la LGT y en el art. 52 del Reglamento General de Revisión dictado en desarrollo de la citada Ley, aprobado por Real Decreto 520/2005. Sería conveniente que en este ámbito se regularan en una Ordenanza General de Gestión, Recaudación e Inspección la diversidad de situaciones previstas en la norma reglamentaria, tanto en relación con la documentación que debe remitirse a los Tribunales como en relación a las facultades de anulación que pueden ejercerse en cada supuesto.

Señala el art. 235.3 de la Ley General Tributaria que: “el escrito de interposición se dirigirá al órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable que lo remitirá al tribunal competente en el plazo de un mes junto con el expediente correspondiente, al que se podrá incorporar un informe si se considera conveniente. No obstante, cuando el escrito de interposición incluyese alegaciones, el órgano administrativo que dictó el acto podrá anular total o parcialmente el acto impugnado antes de la remisión del expediente al tribunal dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, siempre que no se hubiera presentado previamente un recurso de reposición. En este caso, se remitirá al Tribunal el nuevo acto dictado junto con el escrito de interposición. Si el órgano administrativo no hubiese remitido al tribunal el escrito de interposición de la reclamación, bastará que el reclamante presente ante el tribunal la copia sellada de dicho escrito para que la reclamación se pueda tramitar y resolver.” 

Por último, la coordinación tiene un momento procesal fundamental en la fase de ejecución de las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos Municipales. De nada sirve una resolución del Tribunal en plazo, si posteriormente se demora su ejecución. Es necesario el establecimiento de un cauce para el envío a cumplimiento de las resoluciones de estos Tribunales. La existencia de un interlocutor único en el seno del órgano de Gestión tributaria, que centralice la recepción de las resoluciones del Tribunal y que vele por su cumplimiento, deviene imprescindible.

B) Relaciones entre los Tribunales Económico-Administrativos y la Intervención General Municipal:

Se analiza en este apartado el régimen de control interno de las resoluciones emanadas de los Tribunales Económico-Administrativos Municipales.

A tal fin, conviene señalar con carácter previo, que el órgano responsable del control y de la fiscalización interna, según resulta del art. 136 de la LMMGL, es la Intervención General Municipal, a la que corresponde la función pública de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, en su triple acepción de función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia. Señala el art. 133 h) de la LMMGL que “todos los actos, documentos y expedientes de la Administración municipal y de todas las entidades dependientes de ella, sea cual fuere su naturaleza jurídica, de los que se deriven derechos y obligaciones de contenido económico estarán sujetos al control y fiscalización interna por el órgano que se determina en esta Ley, en los términos establecidos en los arts. 194 a 203 de la LRHL” (remisión que en la actualidad hay que entenderla realizada a los arts. 213 a 222 del TRLRHL).

En relación específicamente con la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, el Art. 137.2  de la LMMGL precisa que “la resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo”. El citado precepto omite cualquier referencia al control administrativo de las decisiones adoptadas por el Tribunal Económico-Administrativo Municipal, por lo que puede deducirse que descarta la existencia de cualquier clase de fiscalización o control, excepto obviamente el jurisdiccional.

En consecuencia, parece existir una contradicción entre las normas reguladoras del control y fiscalización interno, competencia de la Intervención General Municipal, y la independencia de las resoluciones que resuelven las reclamaciones económico-administrativas, competencia del Tribunal Económico-Administrativo Municipal. En última instancia se trata de determinar si las resoluciones que emanan del citado Tribunal han de ser objeto de fiscalización previa por la Intervención Municipal.

En este punto hay que señalar que las normas de régimen local no dan una respuesta explícita a esta cuestión. Dado que la LMMGL, el TRLRHL y obviamente, por la fecha de su aprobación, el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, sobre régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, no hacen referencia a la fiscalización de las resoluciones que emanan de los Tribunales Económico-Administrativas Municipales.

En base a las consideraciones anteriores se hace necesario analizar la normativa presupuestaria en el ámbito de la Administración Estatal en relación al control interno contenida en:

a)                      La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (arts. 92 y siguientes).

b)                      El Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (BOE 25-01-96).

c)                      La Circular 3/1996, de 30 de abril, por la que se dictan instrucciones sobre función interventora.

En relación con los recursos, la mencionada Circular señala en su Instrucción segunda lo siguiente: “Que de acuerdo con el art. 17 1 a) del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, están sometidos a intervención previa los actos resolutorios de recursos administrativos que tengan contenido económico, siendo el régimen de ejercicio, ordinario o especial de fiscalización limitada, aplicable a dichos actos el previsto para el expediente original por formar parte del mismo procedimiento. Idéntico criterio deberá aplicarse a los expedientes de revisión de actos administrativos.

No obstante, (continua la Circular) las resoluciones de los órganos económico- administrativos están excluidas de intervención, pues dichos órganos no tienen atribuidas funciones de gestión, sino conforme al art. 90 de la Ley General Tributaria, de resolución de las reclamaciones que se susciten contra los actos de gestión, ejerciendo unas funciones calificadas como de “jurisdicción delegada” siendo, por tanto, un órgano de autocontrol de la Administración. Es esta naturaleza de órgano especial, carente de funciones de gestión, lo que determina que sus resoluciones no estén sometidas a intervención. A mayor abundamiento, la legitimación que el ordenamiento jurídico otorga a los interventores para recurrir dichas resoluciones nos conduce al mismo resultado, pues de estar sometidas a fiscalización no tendría sentido esta legitimación para recurrirlas”.

Excluidas las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos Estatales del control interno de la Intervención, procede a continuación resolver si esta solución es trasladable a las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos de los municipios de gran población. Para ello es necesario analizar si las resoluciones de los Tribunales Estatales y Municipales participan en su esencia de un mismo régimen jurídico, resultando que la mayor parte de los preceptos de la Ley General Tributaria dedicados a las reclamaciones económico administrativas son aplicables a las reclamaciones económico-administrativas que se susciten en los municipios de gran población conforme al Artículo 137. 5 de la LRBRL. Es por ello, por lo que puede concluirse que las resoluciones de los Tribunal Económico-Administrativo Municipales no han de ser objeto de fiscalización previa.

Argumentada la exclusión de intervención se entiende que para que exista una mayor seguridad jurídica y dado que la Circular 3/1996, de 30 de abril, por la que se dictan instrucciones sobre función interventora, es de aplicación para los órganos económico-administrativos del Estado, la incorporación de la mencionada doctrina a los Entes Locales, debe realizarse a través de su inclusión en las Bases de Ejecución Presupuestaria, pues como señala el art. 165 del TRLRHL, las mismas contendrán la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad.

C) Relaciones entre los Tribunales Económico-Administrativos y la Asesoría Jurídica Municipal.

En relación con el régimen de recursos contra las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo, hay que partir de lo señalado en el ya mencionado art. 137.2 de la LMMGL que indica expresamente que la resolución que se dicte (por el Tribunal Económico-Administrativo Municipal) pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo.

Por lo tanto, los legitimados para promover las reclamaciones económico-administrativas, es decir los obligados tributarios y los sujetos infractores, así como cualquier otra persona cuyos intereses legítimos resulten afectados por el acto o la actuación tributaria (art. 232.1 de la LGT), contra las resoluciones recaídas en esta sede, deberán interponer el oportuno recurso contencioso-administrativo. Si bien, cabe la posibilidad de que en los supuestos tasados del art. 239.5 de la LGT puedan presentar potestativamente recurso de aclaración ante el propio Tribunal Económico-Administrativo Municipal.

Por lo que se refiere a la posibilidad de recurso por los propios órganos municipales de las resoluciones que emanen del Tribunal Económico-Administrativo Municipal, es necesario señalar que para el Ente Local pueda interponer recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones del Tribunal deberá acudir previamente al procedimiento de lesividad, conforme a lo establecido en los arts. 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 218 de la LGT, de la misma manera que ha de hacerlo, el Ministerio de Hacienda respecto de las resoluciones de los órganos económico-administrativos estatales.

Dicha declaración de lesividad deberá adoptarse en el plazo máximo de cuatro años tal como establece el apartado segundo del citado art. 218 de la LGT.

En este punto, y como consecuencia del desapoderamiento para los municipios de gran población, por la LMMGL, de la declaración de lesividad como competencia exclusiva del Pleno, se hace necesaria una regulación detallada en la Ordenanza correspondiente que contemple el procedimiento de declaración de lesividad y que incorpore en orden a su iniciación, tramitación y resolución, las particularidades de la organización de cada municipio y en la que en todo caso, se debería incluir informe de la Asesoría Jurídica Municipal sobre la procedencia de que el acto sea declarado lesivo.

El Tribunal Económico-Administrativo Municipal, de oficio o a instancia del interesado, rectificará en cualquier momento los errores materiales, de hecho o aritméticos, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción.

Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de las resoluciones del Tribunal económico-Administrativo Municipal que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridas en plazo en los supuestos recogidos en el artículo 217.1 de la LGT.

Por último, en aras a la protección y efectividad de los derechos y garantías de los contribuyentes, el procedimiento económico-administrativo en el ámbito municipal se impulsará de oficio y será gratuito, no siendo tampoco necesaria la asistencia de abogado o procurador.

No obstante, en cuanto a la imposición de costas en el procedimiento económico-administrativo, el artículo 234.4 de la LGT dispone:

“4. El procedimiento económico-administrativo será gratuito. No obstante, si la reclamación o el recurso resulta desestimado y el órgano económico-administrativo aprecia temeridad o mala fe, podrá exigirse al reclamante que sufrague las costas del procedimiento, según los criterios que se fijen reglamentariamente.”

Tal fijación reglamentaria ha tenido lugar a través de lo dispuesto en el artículo 51 del Reglamento general de desarrollo de la LGT en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, RGRV, a cuyo tenor:

“Artículo 51. Costas del procedimiento.

1. El órgano económico-administrativo podrá apreciar la existencia de temeridad o mala fe del reclamante a los efectos de exigirle que sufrague las costas del procedimiento cuando se produzcan peticiones o se promuevan incidentes con manifiesto abuso de derecho o que entrañen fraude de ley o procedimental.

En particular, podrá ser apreciada la existencia de temeridad o mala fe cuando se planteen recursos o reclamaciones económico-administrativos con una finalidad exclusivamente dilatoria. Dichas circunstancias deberán ser debidamente motivadas por el órgano económico-administrativo competente.

2. Cuando se imponga al reclamante el pago de las costas, estas se cuantificarán mediante la aplicación de los importes fijados por orden del Ministro de Economía y Hacienda atendiendo al coste medio del procedimiento y la complejidad de la reclamación.

3. Cuando se hubiese acordado exigir el pago de las costas del procedimiento, el órgano económico-administrativo competente concederá el plazo a que se refiere el artículo 62.2 de la LGT, al reclamante para que satisfaga las costas.

Transcurrido dicho plazo sin que aquellas se hubieran hecho efectivas, se procederá a su exacción por el procedimiento de apremio.

4. No se impondrán al reclamante las costas del procedimiento cuando la reclamación hubiese sido estimada en primera instancia total o parcialmente.”

Algunos Tribunales económico-administrativos municipales han considerado conveniente establecer la imposición de costas en términos similares a los ya previstos para el Estado por la LGT, al haberse podido apreciar que, en ocasiones, esta vía gratuita de revisión administrativa no siempre se está empleando como vía de defensa de los intereses de los administrados. Así si la reclamación resulta desestimada y el Tribunal aprecia temeridad o mala fe, podrá exigirse al reclamante que sufrague las costas del procedimiento según los criterios que se fijen en la correspondiente ordenanza fiscal, atendiendo al coste medio del procedimiento y a la complejidad de la reclamación.

También se podrán exigir al reclamante los costes motivados por la práctica de pruebas realizadas a solicitud del interesado que no deba soportar la Administración.

 

"Mecanismos de defensa del contribuyente. Los derechos y garantías en la normativa tributaria."

 

Dr. Joaquín Moya- Angeler Sánchez