10. LOS TRIBUNALES ECONÓMICO ADMINISTRATIVOS

10.4 COMPOSICIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS TRIBUNALES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVOS MUNICIPALES.

Los Tribunales Económico-Administrativos Municipales son órganos colegiados incardinados dentro de la propia Administración Municipal. Son, por tanto, órganos administrativos pero, como ya se ha señalado, jerárquicamente independientes de los órganos de gestión cuya actividad administrativa revisan al resolver las reclamaciones interpuestas por los administrados.

10.4.1            Composición de los TEAMs.

La Exposición de Motivos de la LMMGL enuncia los rasgos esenciales que han de concurrir en los miembros de estos órganos, al señalar que “...También se prevé la existencia de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local, cuya composición y funcionamiento pretenden garantizar la competencia técnica, la celeridad y la independencia tan patentemente requeridas por los ciudadanos en este ámbito”. De los tres elementos configuradores descritos, la competencia técnica y la independencia son las notas que han de presidir la constitución y nombramiento de sus miembros.

Sobre esta base, el art. 137 de la LRBRL en sus apartados 4 y 5, indica que “estará constituido por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren, de entre personas de reconocida competencia técnica....” y que “su funcionamiento se basará en criterios de independencia técnica, celeridad y gratuidad. Su composición, competencias, organización y funcionamiento, así como el procedimiento de las reclamaciones se regulará por Reglamento aprobado por el Pleno, de acuerdo en todo caso con lo establecido en la Ley General Tributaria, y en la normativa estatal reguladora de las reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano”.

La primera conclusión, derivada de la normativa anterior, es que el legislador estatal no ha regulado el régimen jurídico de los miembros de estos órganos, por lo que los municipios tienen en este ámbito un margen de autonomía muy amplio a desarrollar en sus respectivos Reglamentos.

En este punto la única regulación es la recogida en el párrafo h) del art. 29.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en la redacción dada por la LMMGL que señala que “Los funcionarios públicos pasarán a la situación de servicios especiales: h) Cuando se desempeñen cargos electivos retribuidos y de dedicación exclusiva en las entidades locales, cuando se desempeñen responsabilidades de miembros de órganos superiores y directivos municipales, y cuando se desempeñen responsabilidades de miembros de los órganos locales para el conocimiento y la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, excepto los funcionarios de administración local con habilitación nacional, cuandodesempeñen puestos reservados a ellos, que se regirán por su normativa específica, quedando en la situación de servicio activo”.

Se recogen a continuación distintas fórmulas utilizadas por algunos de los Tribunales más representativos:

-  El Reglamento Orgánico del Tribunal Económico-Administrativo del Ayuntamiento de Madrid establece en su art. 7.2 que “El presidente y los vocales del Tribunal serán designados por el Pleno del Ayuntamiento de Madrid, a propuesta del alcalde, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren, “entre funcionarios de reconocida competencia técnica en materia tributaria.”

-  El Reglamento Orgánico del Jurado Tributario del Ayuntamiento de Málaga indica en su art. 7 apartados 2 y 3 que “El Presidente y los Vocales serán nombrados y separados por el Pleno con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren y a propuesta del Alcalde, entre personas de reconocida competencia técnica. Se requerirá para los miembros de este órgano estar en posesión de los títulos de Licenciado en Derecho o en Económicas”.

-  El Reglamento Orgánico del Consejo Económico-Administrativo de Valladolid establece en su art. 2.1. que “EL Consejo Económico-Administrativo de Valladolid está compuesto por un Presidente y dos vocales, designados por el Ayuntamiento Pleno, entre licenciados en Derecho con reconocida competencia técnica y un mínimo de diez años de experiencia profesional. Uno de los vocales actuará como Secretario y deberá además reunir la condición de funcionario municipal”.

-  El Reglamento Orgánico de la Junta Municipal de Reclamaciones Económico-Administrativas del Ayuntamiento de Zaragoza recoge en su art. 6.4 que “El Presidente y los Vocales, serán designados por el Pleno, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren, de entre personas de reconocida competencia técnica en el ámbito administrativo y tributario. El Presidente será designado por el Pleno entre funcionarios de carrera del Estado, CCAA, de los EELL o funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, que estén en posesión del título de licenciado en derecho y a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organización municipal, permita que en atención a las características específicas del puesto directivo, su titular no reúna dicha condición de funcionario, desempeñando su función con dedicación exclusiva. Los Vocales podrán ser juristas con reconocido prestigio en el ejercicio de su profesión, cuya labor será compensada mediante dietas de asistencia a las reuniones celebradas, sin perjuicio de las indemnizaciones que procedan por la realización de informes y resoluciones de la Junta Municipal”.

-  El Reglamento Orgánico del Consejo Económico-Administrativo de Murcia, en su artículo 3.1 establece que: “a) El CEAM estará constituido por miembros o vocales decisorios, de entre los que se designará el Presidente del órgano, y miembros o vocales consultivos. Los miembros decisorios serán los responsables del ejercicio efectivo de las competencias del Consejo y los consultivos contribuirán a completar la fundamentación de los asuntos en que intervengan, informando según su experimentado parecer. b) Los miembros decisorios serán tres, designados por el Pleno con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integran, debiendo recaer el nombramiento en personas de reconocida competencia técnica. El nombramiento lo será por un período de cinco años, renovables. El acuerdo del Pleno recogerá quien será el Presidente y quienes los vocales del órgano, además de determinar la sede del Consejo. c) Los miembros o vocales consultivos serán los ex-alcaldes que acepten la designación y hubieren ostentado el cargo al menos cuatro años. Los vocales consultivos forman parte del CEAM para intervenir en la emisión de dictámenes, informes y estudios en el ejercicio de las funciones consultivas del órgano, y excepcionalmente en funciones resolutorias en aquellos asuntos que, por su transcendencia e importancia, se considere conveniente conocer su experimentado parecer.” Y en el artículo 4. del referido Reglamento Orgánico se establece que: “1. El Consejo Económico-Administrativo de Murcia en su función resolutoria, actuará integrado por el Presidente y los dos vocales decisorios, todos ellos con voz y voto, asistidos de un Secretario, funcionario de la Corporación, Licenciado en Derecho.”

En consecuencia, la regulación del art. 137 LRBRL permite considerar que el legislador ha ideado una composición abierta que no exige para su nombramiento que ostenten condición funcionarial o que vengan prestando sus servicios en el propio municipio. Las notas que sigan de primar para su nombramiento, como ya se ha señalado, son la capacidad técnica y la independencia^[1].

Los miembros del Tribunal deberán ser elegidos entre personas de reconocida competencia técnica en materia de ingresos públicos locales, y como vemos, aunque la LRBRL no exige una determinada titulación, los Reglamentos Orgánicos lo están exigiendo junto con otros requisitos como ser funcionario o tener un mínimo de diez años de experiencia profesional en materia tributaria, preferentemente en materia de ingresos locales. La otra nota que ha de presidir su nombramiento es su independencia.

10.4.2            Organización de los TEAMs.

Normalmente el Tribunal estará compuesto de un Presidente y dos Vocales haciendo uno de ellos las funciones de Secretario, que estarán asistidos por el personal necesario para el ejercicio de las funciones encomendadas a este órgano. No obstante, como se ha visto, el Reglamento Orgánico puede acordar la existencia de un número de miembros mayor de tres. El Vocal-Secretario será normalmente un funcionario municipal, y por tanto, conocedor de la organización municipal. El Presidente y el otro vocal serán también normalmente ajenos a dicha estructura municipal, aunque como se ha dicho, esto puede no ser así y recaer el nombramiento también en personas que tengan la condición de funcionarios municipales.

El Presidente normalmente será nombrado por el Pleno del Ayuntamiento a propuesta de los integrantes del Tribunal, aunque también este aspecto queda abierto en la norma básica.

El nombramiento se realizará por un periodo determinado que en la mayoría de los casos ha sido de cuatro años, pudiendo ser cesados sus miembros a petición propia, por acuerdo del Pleno y por motivos disciplinarios.

Por tanto, para implantar el nuevo órgano económico-administrativo, cada municipio puede optar entre modelos diferentes dentro siempre de las características y configuración que realiza la norma legal, habiendo optado la mayoría por una composición y estructura del Tribunal, abierta en la que no es necesario tener la condición de funcionario del Ayuntamiento para ser miembrodel Tribunal, técnica dado que su composición deriva exclusivamente de acreditar competencia en la materia, y por último, flexible en función de su carácter abierto, pues se prevé la posibilidad de que sus miembros realicen sus funciones a tiempo parcial o completo. De esta forma, se constituye un Tribunal con una gran autonomía.

La configuración del Tribunal se flexibiliza en función de que sus miembros realicen sus funciones a tiempo completo o a tiempo parcial. La potenciación de la reclamación económico-administrativa como alternativa al recurso de reposición, aumentará paulatinamente la carga de trabajo de estos tribunales, disminuyendo la de los órganos gestores, y en consecuencia aumentarán sus necesidades de personal a medio y largo plazo.

El Presidente del Tribunal ostentará la representación del órgano, le corresponderá la dirección orgánica y funcional del Tribunal, y ejercerá, entre otras, las siguientes funciones:

a)                      La convocatoria del Tribunal.

b)                      La fijación del orden del día de las sesiones

c)                      La dirección de las deliberaciones.

d)                     Turnará las ponencias de los asuntos entre los miembros del Tribunal.

e)                      La autorización de las comunicaciones con otros órganos.

f)                       La convocatoria a las sesiones de funcionarios.

g)                      La coordinación superior del personal adscrito al Tribunal.

h)                     Comparecer ante las comisiones informativas y la exposición de la Memoria Anual relativa a las actividades del Tribunal.

i)                        Aquellas otras previstas en el respectivo Reglamento Orgánico.

Además, corresponderá al Presidente del Tribunal:

a)                      Fijar el reparto de atribuciones entre el Pleno del Tribunal, las Salas y los órganos unipersonales.

b)                      La creación, composición y supresión de las Salas, el nombramiento de sus Presidentes y la distribución de asuntos entre las mismas atendiendo, en lo posible, a criterios de especialización.

c)                      La designación de los órganos unipersonales y la distribución de asuntos entre los mismos.

A los vocales del Tribunal les corresponderá normalmente:

a)                      Poner de manifiesto los expedientes a los reclamantes a efectos de que puedan formular alegaciones y hagan la proposición de pruebas.

b)                      Acordar o denegar la práctica de pruebas en los expedientes en que sean ponentes.

c)                      Redactar los acuerdos de resolución, enviando copia por medio del Secretario al resto de miembros del Tribunal.

d)                     Redactar la resolución definitiva y someterla a aprobación y conformidad de los restantes miembros del Tribunal.

e)                      Velar por la ejecución de las resoluciones y proponer al Presidente del Tribunal las medidas pertinentes para remover los obstáculos que se opongan a la ejecución.

El Vocal-Secretario del Tribunal, además de las descritas como vocal, tendrá entre otras, las siguientes en su condición de Secretario del Tribunal:

a)                      Recibir los escritos que inicien las reclamaciones económico-administrativas y reclamar los expedientes de los centros o dependencias en que se encuentren.

b)                      Redactar, copiar y cursar todas las comunicaciones y órdenes que acuerde el Tribunal o su Presidente, cuando el Tribunal actúe como Sala única.

c)                      Llevar los libros de registro de órdenes y comunicaciones, los de actas y de votos particulares y archivar los testimonios de las resoluciones dictadas por el Tribunal, mediante algún medio que garantice la autenticidad de las mismas.

d)                     Practicar las citaciones para las reuniones del Tribunal y hacer llegar al Presidente y a los demás vocales el Índice de las ponencias de los asuntos que tengan que examinarse en cada sesión.

e)                      Notificar las resoluciones a los interesados que comparezcan en la reclamación y devolver los expedientes después de incorporarles la copia autorizada de aquellas dependencias de que procedan, para el cumplimiento de dicha resolución.

f)                       Poner en conocimiento de la Intervención General y del Concejal de Hacienda respectivo las resoluciones estimatorias que se dicten.

g)                      Asesorar, verbalmente o por escrito, al Presidente en los asuntos que este someta a su consideración.

h)                     Participar en las deliberaciones del Tribunal y asesorar en general a este en cuantas cuestiones de derecho se susciten.

i)                        Dirigir la tramitación de los expedientes.

j)                        Las demás que se prevean en el correspondiente Reglamento Orgánico.

El Secretario del Tribunal, puede no ser un Vocal miembro del Tribunal, en cuyo caso, desempeñará únicamente las funciones descritas en el apartado anterior.

10.4.3            Funcionamiento de los TEAMs.

La vigente LGT mantiene la colegialidad para los asuntos que, en principio, resulten más relevantes y de mayor complejidad, aunque crea órganos unipersonales que, según su exposición de motivos, “podrían resolver reclamaciones, en única instancia y en plazos más cortos, en relación con determinadas materias y cuantías, además de intervenir, dentro del procedimiento general, en la resolución de inadmisibilidades cuestiones incidentales o en el archivo de actuaciones en caso de caducidad, renuncia, desistimiento o satisfacción extraprocesal”.

Así, el Art. 231 de la LGT relativo al funcionamiento de los Tribunales Económico-Administrativos, establece:

“1. Los Tribunales Económico-Administrativos funcionarán en Pleno, en Salas y de forma unipersonal.

2. El Pleno estará formado por el Presidente, los Vocales y el Secretario.

3. Las Salas estarán formadas por el Presidente, un Vocal al menos y el Secretario. Podrá nombrarse Presidente de Sala a alguno de los Vocales cuando se produzcan las circunstancias que se determinen reglamentariamente.

4. Los Tribunales Económico-Administrativos podrán actuar de forma unipersonal a través del Presidente, los Presidentes de Sala, cualquiera de los Vocales, el Secretario o a través de otros órganos unipersonales que se determinen reglamentariamente.

5. Reglamentariamente se regularán las cuestiones de composición, organización y funcionamiento de los Tribunales Económico-Administrativos no previstas en los apartados anteriores.”

El Reglamento Orgánico del Tribunal Económico-Administrativo establecerá el quorum necesario para la adopción de las resoluciones y establecerá los mecanismos necesarios en caso de ausencia, vacante o enfermedad u otra causa legal de alguno de los miembros del órgano. Cuando el órgano actúe de manera colegiada los acuerdos se adoptarán por la mayoría de asistentes, dirimiendo en caso de empate el voto de calidad del Presidente.

Las actas de las sesiones del Tribunal se aprobarán en la misma o posterior sesión, se firmarán por el Secretario con el visto bueno del Presidente y se conservarán correlativamente numeradas en la Secretaría del Consejo.

Ninguno de los miembros del Tribunal podrá abstenerse de votar, y el que disienta de la mayoría podrá formular voto particular por escrito, que se incorporará al expediente sin que se haga mención alguna en la resolución ni en la notificación de la misma.

Corresponde a los miembros del Tribunal la elaboración de las ponencias de resolución de las reclamaciones, de los dictámenes sobre los proyectos de ordenanzas fiscales y de los estudios y propuestas en materia tributaria.

Normalmente se dictará un Acuerdo que dispondrá el criterio por el que se asignarán las reclamaciones entre los miembros del Tribunal.

El Presidente del Tribunal dispondrá el reparto de atribuciones entre el Pleno del Tribunal, la Sala o Salas del Tribunal, y los órganos unipersonales.

El Tribunal funcionará en sala única o en varias salas, según el Tribunal. En caso de existir Sala única estará en todo caso compuesta por el Presidente, el Vocal y el Vocal-Secretario. La Sala conocerá de aquellas reclamaciones económico-administrativas que se tramiten por el procedimiento ordinario, en cuyo caso será Ponente de la propuesta de resolución el miembro del Tribunal al que se le haya asignado la reclamación conforme a lo dispuesto en el apartado anterior.

El Tribunal actuará de forma unipersonal a través del Presidente, del Vocal-Secretario y del Vocal o vocales que lo integran, en los casos previstos en la legislación reguladora de las reclamaciones económico-administrativas y cuando la cuantía de la reclamación sea inferior al importe que se fije reglamentariamente (En los distintos Reglamentos Orgánicos se han establecido diferentes cuantías, en la normativa estatal esta cuantía deberá ser inferior a 6.000 euros). En este caso será Ponente de la resolución el miembro del Tribunal al que se le haya asignado la reclamación conforme a lo dispuesto en el apartado primero. Si bien se dará cuenta de la citada resolución, al Pleno del Tribunal a fin de que por el mismo se emita dictamen.

Podrán, asimismo, crearse plazas de Ponentes-Adjuntos al Tribunal actuando como órganos unipersonales para la resolución de reclamaciones en las materias y cuantía que se fije reglamentariamente.

Como ya se ha mencionado, se sustanciara también ante órganos unipersonales el conocimiento de las cuestiones incidentales, los supuestos de renuncia o desistimiento del reclamante, caducidad de la instancia o satisfacción extraprocesal, así como los supuestos de inadmisibilidad de las reclamaciones.

Corresponderá al Vocal-Secretario recibir los escritos que inicien las reclamaciones económico-administrativas, procediendo en su caso, a pronunciarse sobre su inadmisibilidad, conforme a lo dispuesto en el art. 239.4 de la LGT. En todo caso, el Vocal-Secretario dará cuenta al Pleno del Tribunal de todas las resoluciones en las que se declare la inadmisibilidad de la reclamación.

Como el Tribunal actuará en la mayoría de los casos de forma unipersonal (reclamaciones inferiores a la cuantía reglamentariamente establecida) y sus resoluciones no son susceptibles de ser recurridas en una segunda instancia (no caben los recursos regulados en los arts. 241 a 243 de la LGT), normalmente se prevé que de las resoluciones resueltas por procedimiento abreviado se dará cuenta al Pleno del Tribunal para su dictamen, a fin de consolidar una doctrina uniforme y hacer efectiva en esta sede, la previsión contenida para los Tribunales económico-administrativos estatales en el art. 239.7 de la LGT que señala que “la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Económico-Administrativo Central vinculará a los tribunales económico-administrativos regionales y locales y al resto de la Administración tributaria. En cada Tribunal Económico-Administrativo, la doctrina sentada por su Pleno vinculará a las Salas y la de ambos a los órganos unipersonales. Las resoluciones y los actos de la Administración Tributaria que se fundamenten en la doctrina establecida conforme a este precepto lo harán constar expresamente”.

Por otra parte, para el adecuado funcionamiento de estos Tribunales resultará imprescindible la creación de una Oficina de Registro de Entrada y Salida de documentos del Tribunal para la recepción y remisión de escritos y comunicaciones que se dirijan o procedan del mismo cuyo régimen jurídico estará sometido a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En todo caso, se quiere significar que su creación es importante desde una doble perspectiva.

En primer lugar, dota al Tribunal de un mayor margen de autonomía, al poder realizar en su sede el Registro de Entrada y Salida de documentos.

En segundo lugar, y enlazando con el procedimiento, una gestión eficaz en la gestión administrativa de las reclamaciones económico-administrativas requiere de una consulta diaria del Registro de Entrada de Documentos. Sobre todo, tras la modificación operada por la nueva LGT que establece en su art. 235.3. que “El escrito de interposición se dirigirá al órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable que lo remitirá al Tribunal competente en el plazo de un mes junto con el expediente correspondiente, al que se podrá incorporar un informe si se considera conveniente.”

La diferencia con la regulación precedente, es que con anterioridad las reclamaciones económico-administrativas se presentaban ante el propio Tribunal y en la actualidad se presentan ante el órgano que ha dictado el acto objeto de impugnación, por lo que deviene en imprescindible controlar aquellas reclamaciones que se han presentado por Registro y que no se han remitido al Tribunal en el plazo de un mes por el órgano gestor.

Por último, se hace necesaria la regulación, a través de la Ordenanza General y del Reglamento Orgánico de estos Tribunales, del resto de los procedimientos especiales de revisión en relación con las resoluciones de los Tribunales. La diversidad organizativa de los Ayuntamientos que han creado estos órganos, da lugar a que la atribución de competencias no sea unívoca en todos los municipios en los que se han creado los Tribunales económico-administrativos.

 

"Mecanismos de defensa del contribuyente. Los derechos y garantías en la normativa tributaria."

 

Dr. Joaquín Moya- Angeler Sánchez