10.3.1            Ámbito de actuación. Los municipios de gran población.

Como ya se ha mencionado, la existencia de un órgano especializado e independiente para la resolución de reclamaciones en esta materia únicamente está prevista en los municipios que la LMMGL denomina “municipios de gran población” en los que necesariamente deberá existir este órgano.

El acceso a la condición de municipio de gran población se producirá por ministerio de la ley, en los casos previstos en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 121 de la LRBRL, o bien, cumpliendo las condiciones previstas, conforme a las letras c) y d) del mismo apartado y artículo, exigiéndose además en estos casos que así lo decida la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial se ubique el potencial municipio de gran población, a iniciativa del respectivo ayuntamiento.

Son “municipios de gran población” conforme a lo establecido en el artículo 121 de la LRBRL, modificada por LMMGL, y por tanto, se adaptarán al modelo de organización en materia económico-financiera y presupuestaria establecido por dicha ley, los siguientes:

a)                      Municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.

b)                      Municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes.

c)                      Municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.

d)                     Asimismo, municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.

En los dos últimos casos, c) y d), para acogerse a este régimen jurídico específico se exigirá que así lo decidan las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos, es decir, que la adaptación de la organización municipal a lo previsto en este Título X será por decisión propia y no una imposición y, en consecuencia, no existirá obligatoriamente un órgano de resolución de reclamaciones económico-administrativas salvo que decidan acogerse a este régimen jurídico especial.

En el siguiente cuadro se expresa lo anterior de manera más gráfica:

 

Tipo de municipio	Población	Otrascondiciones	Acceso a la condición de municipio de gran población
Cualquiera	> 250.000	Ninguna	Directo
Capital de provincia	> 175.000 = < 250.000		Iniciativa de los respectivos Ayuntamientos y decisión de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma
Capital de provincia	= < 175.000
Capital autonómica o sede de instituciones autonómicas que no sea capital de provincia	< 250.000
Cualquier otro que no sea capital de provincia, ni capital autonómica ni sede de instituciones autonómicas	> 75.000	Circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales

Lo establecido en este Título X no será de aplicación al municipio de Barcelona que goza de un régimen especial aprobado por Ley estatal. Igualmente goza de un régimen especial aprobado por ley estatal el municipio de Madrid, al que sin embargo, sí le es de aplicación este Título.

La exposición de motivos de la LMMGL, Ley 57/2003, de 16 de diciembre, al respecto de estos órganos económico-administrativos incide no solo en su independencia técnica y organizativa, sino que también aclara la finalidad de su creación y su función, cuando dice:

 “Este órgano puede constituir un importante instrumento para abaratar y agilizar la defensa de los derechos de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, así como para reducir la conflictividad en vía contencioso-administrativa, con el consiguiente alivio de la carga de trabajo a que se ven sometidos los órganos de esta jurisdicción.”

El artículo 137 de la LRBRL, añadido por LMMGL, que crea y regula este órgano en los denominados municipios de gran población, en cuanto a sus funciones y competencias, establece en los apartados 1 y 2, lo siguiente:

“1. Existirá un órgano especializado en las siguientes funciones:

a)                      El conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal.

b)                      El dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales.

c)                       En el caso de ser requerido por los órganos municipales competentes en materia tributaria, la elaboración de estudios y propuestas en esta materia.

2. La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo”.

En estos municipios el recurso de reposición pasa a ser potestativo y previo a la reclamación económico-administrativa, sin que puedan simultanearse ambos recursos, y pudiendo impugnar la resolución del recurso de reposición cuando se haya interpuesto formulando contra dicha resolución reclamación económico-administrativa, así lo establece el apartado 3. del referido artículo 137 de la LRBRL, cuando dice:

“3. No obstante, los interesados podrán, con carácter potestativo, presentar previamente contra los actos previstos en el apartado 1 a) el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Contra la resolución, en su caso, del citado recurso de reposición, podrá interponerse reclamación económico-administrativa ante el órgano previsto en el presente artículo.”

A diferencia de otros órganos de los municipios de gran población, el órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas es un órgano que necesariamente debe existir en tales municipios.

10.3.2            Función revisora: La resolución de reclamaciones económico-administrativas.

La primera función y, sin duda, la más relevante, consiste en la resolución de las reclamaciones económico-administrativas formuladas con los actos de aplicación de los tributos y demás ingresos de derecho público de los municipios y entidades dependientes de los mismos.

En este sentido, la también nueva Ley General Tributaria (LGT), Ley 58/2003, de 17 de diciembre, que entraría en vigor seis meses después que la LMMGL, en el artículo 83, apartados 1 y 2 dispone:

“1. La aplicación de los tributos comprende todas las actividades administrativas dirigidas a la información y asistencia a los obligados tributarios y a la gestión, inspección y recaudación, así como las actuaciones de los obligados en el ejercicio de los derechos o en cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

2. Las funciones de aplicación de los tributos se ejercerán de forma separada a la de resolución de las reclamaciones económico-administrativas que se interpongan contra los actos dictados por la Administración tributaria”.

En el ámbito de la aplicación de los tributos no se incluye, desde la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes de 1998, el ámbito sancionador. En este sentido, el artículo 208.1 de la LGT, dispone:

“El procedimiento sancionador en materia tributaria se tramitará de forma separada a los de aplicación de los tributos regulados en el título III de esta ley, salvo renuncia del obligado tributario, en cuyo caso se tramitará conjuntamente”.

La LMMGL, anterior a la nueva LGT, al reformar la LRBRL, no siguió el nuevo sistema, sino que se limitó a conceptuar la función del nuevo órgano de acuerdo a los conceptos y procedimientos de la anterior LGT y, por supuesto, de la LRHL.

Entendido esto, si retomamos la literalidad de la letra a) del apartado 1 del artículo 137 de la LRBRL queda claro que dentro de la función consistente en conocer y resolver las reclamaciones (sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público) se incluye la revisión de los actos de imposición de sanciones, puesto que estas estaban configuradas como una especie de apéndice de los restantes procedimientos tributarios en la regulación anterior a la nueva LGT.

Aclarada esta cuestión, y analizada la regulación de esta función revisora de los nuevos órganos económico-administrativos, resulta evidente que la regulación incorporada a la LRBRL por la LMMGL tiene en parte la consideración de una ley de bases, en el sentido de que dispone la existencia de este órgano y fija los principios y criterios que han de seguirse para regular su actuación, regulación que, no obstante, deberá llevar a cabo el Pleno del municipio de gran población mediante Reglamento Orgánico, reglamento que al regular la composición, competencias, organización y funcionamiento del órgano, así como el procedimiento para sustanciar las reclamaciones deberá hacerlo, conforme establece el apartado 5. del artículo 137 de la LRBRL:

“... de acuerdo en todo caso con lo establecido en la Ley General Tributaria y en la normativa estatal reguladora de las reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano.”

En primer lugar, procede clarificar cual es la competencia de estos órganos, para lo que deberemos atender a dos cuestiones: la materia reclamable y los actos recurribles.

1.1.2.1      Materia reclamable.

En cuanto a la materia sobre la que estos órganos económico-administrativos van a desarrollar su actividad revisora, queda definida en el artículo 137.1.a) de la LRBRL, ya visto, cuando se refiere a los “tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal”.

En este punto, se hace notar que la vigente LGT, al referirse al ámbito de aplicación de las reclamaciones económico-administrativas, regula de manera separada las reclamaciones económico-administrativas en materia tributaria(arts. 226 a 249 de la LGT) y las recaídas en otras materias -no tributarias- (D.A. 11ª de la LGT).

Resultando de aplicación a los Tribunales Económico-Administrativos Municipales la LGT y el resto de la normativa estatal de desarrollo en esta materia, de la dicción de los citados textos legales, se deduce que pese a la práctica simultaneidad en la tramitación y aprobación de la LMMGL y de la LGT, no existe una regulación coordinada en relación con la delimitación material de las reclamaciones económico-administrativas. Sería aconsejable que en la próxima reforma legislativa local se adecuará el ámbito material de los Tribunales municipales a la vigente LGT. Adaptación legal que ya se ha producido en el Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid a través de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid.

Esta cuestión tiene gran trascendencia práctica en relación con las reclamaciones relativas a ingresos de derecho público no tributario como, por ejemplo, las sanciones de tráfico. En estos casos la competencia revisora de los Tribunales Económico-Administrativos se limita a los actos dictados en el procedimiento de recaudación de tal tipo de ingresos, no siendo competentes para conocer de la revisión de los actos de imposición de sanciones no tributarias.

Por tanto, podemos efectuar una doble delimitación negativa, resultando que, por una parte, quedan fuera del ámbito competencial de estos órganos todas aquellas materias de competencia municipal ajenas al campo de los tributos e ingresos de derecho público, y, por tanto, estos órganos no serán competentes para conocer de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico, de los procedimientos en materia de ejecución sustitutoria, etc. y, por otra parte, si la competencia del órgano viene determinada por el hecho de estar en presencia de una materia municipal, quedarán fuera de su ámbito competencial todas aquellas materias que, incluso afectando a tributos e ingresos municipales, no sean de competencia municipal, como es el caso ya citado en este trabajo, de la gestión censal del Impuesto sobre Actividades Económicas, en la que corresponde la resolución de estas reclamaciones a los Tribunales Económico-Administrativos Estatales.

El artículo 228 de la LGT, hace referencia a la “exclusividad de la competencia” de los Tribunales Económico-Administrativos al ser estos el único órgano competente para conocer de cuantos procedimientos se sustanciaren en materia Económico-Administrativa, dentro del ámbito de aplicación regulado en su Reglamento. Los Tribunales Económico-Administrativos Municipales conocerán siempre de las reclamaciones en única instancia, poniendo así sus resoluciones fin a la vía administrativa, a diferencia de lo que ocurre en los Tribunales Económico-Administrativos Estatales, en los que puede existir una segunda instancia por razón de la materia o de la cuantía de la reclamación.

La materia Económico-Administrativa viene regulada en el artículo 226 de la LGT y en el correspondiente Reglamento Orgánico del respectivo tribunal, y así estará integrada por:

a)                      La aplicación de los tributos (actos de gestión, inspección y recaudación) y la imposición de sanciones tributarias que realicen la Administración Municipal y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la misma.

b)                      Los actos recaudatorios relativos a ingresos de derecho público no tributarios que sean de competencia municipal.

c)                      Cualquier otra que se establezca por precepto legal expreso.

d)                     Asimismo, como ya se ha comentado, el órgano económico-administrativo no conocerá de los procedimientos sancionadores de materias no tributarias, quedando su competencia limitada a los procedimientos de recaudación de las sanciones que de ellos hubieren resultado, una vez firmes en vía administrativa.

1.1.2.2      Actos reclamables.

En cuanto a los actos susceptibles de recurso en esta vía, señala el artículo 137.1.a) de la LRBRL que dichos actos serán los “actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección” a los cuales, por las razones ya señaladas, se añaden los actos sancionadores.

Los actos reclamables están regulados en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 227 de la LGT, y estarán contemplados en el Reglamento Orgánico del tribunal, siendo admisible la reclamación económico-administrativa, en relación con la materia reclamable, contra los siguientes actos, en general:

a)                      Los que provisional o definitivamente reconozcan o denieguen un derecho o declaren una obligación o un deber.

b)                      Los actos de trámite que decidan, directa o indirectamente, el fondo del asunto o pongan término al procedimiento.

En materia de aplicación de los tributos, son reclamables:

a)                      Las liquidaciones provisionales o definitivas.

b)                      Las resoluciones expresas o presuntas derivadas de una solicitud de rectificación de una autoliquidación o de una comunicación de datos.

c)                      Los que denieguen o reconozcan exenciones, bonificaciones o incentivos fiscales.

d)                     Los actos que determinen el régimen tributario aplicable a un obligado tributario.

e)                      Los dictados en el procedimiento de recaudación.

f)                       Los actos respecto a los que la normativa tributaria así lo establezca.

g)                      Las resoluciones expresas o presuntas  de los Recursos de Reposición.

h)                     Los actos que impongan sanciones tributarias.

i)                        En relación con los ingresos de derecho público no tributarios, sólo podrá reclamarse contra los actos dictados en el procedimiento de recaudación.

Igualmente se podrá formular reclamación económico-administrativa contra los actos dictados por el respectivo Ayuntamiento y de las entidades de derecho público dependientes del mismo:

a)                      Que resuelvan los procedimientos de devolución de ingresos indebidos de derecho público, tanto tributarios como no tributarios.

b)                      Que resuelvan procedimientos de rectificación de errores materiales, aritméticos o de hecho en materia de tributos locales.

1.1.2.3      Actos no reclamables.

En cuanto a los actos no reclamables, vienen establecidos en el apartado 5 del artículo 227 de la LGT, y del mismo modo, vendrán regulados en el respectivo Reglamento Orgánico. Así, no se admitirán reclamaciones económico-administrativas respecto de los siguientes actos:

a) Los actos que den lugar a una reclamación en vía administrativa, previa a la judicial, civil o laboral, o que pongan fin a dicha vía.

b) Los actos de imposición de sanciones no tributarias.

c) Los dictados en procedimientos en los que esté reservado al Pleno de la Corporación las resoluciones que ultimen la vía administrativa.

d) Los actos dictados en virtud de una Ley que los excluya de la Reclamación Económico-Administrativa.

e) Los actos de gestión relativos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles y al Impuesto sobre Actividades Económicas que sean competencia de la Administración del Estado, incluso en el supuesto de que la competencia se delegue en la Administración Municipal.

Así pues, los Reglamentos Orgánicos de estos órganos frente a la redacción del artículo 137.1 de la LRBRL, se adaptan a la LGT, y delimitan conforme a esta norma sus competencias.

Por último, con carácter general y a modo de aclaración, se considera oportuno señalar que en aquellos municipios a los que resulte de aplicación el Título X de la LRBRL y hubieran suscrito con la AEAT algún convenio de gestión recaudatoria, por aplicación del apartado a) de la Disposición Adicional Undécima de la LGT se cierra la puerta de la revisión de estos actos para los Tribunales Económico-Administrativos Municipales y se abre la vía de recurso ante los Tribunales Económico-Administrativos del Estado.

10.3.3            Dictamen de los proyectos de ordenanzas fiscales.

La segunda función de los órganos económico-administrativos de estos municipios de gran población, siguiendo el orden del artículo 137.1 de la LRBRL, es la que consiste en dictaminar los proyectos de ordenanzas fiscales.

Este dictamen parece configurarse en la ley como obligatorio, pero en este punto hay que resaltar que existen diferentes opiniones sobre la preceptividad del dictamen sobre los proyectos de Ordenanzas Fiscales ^[1].

Hay que hacer notar que en ningún otro precepto de la LRBRL se encuentra una mínima mención a este dictamen. De la misma forma, tampoco se encuentra mención alguna en los preceptos dedicados a regular el procedimiento para la elaboración de las Ordenanzas Fiscales, ni siquiera a qué podría ocurrir en el caso de que dicho precepto sea omitido.

En efecto, una primera lectura, aislada, del mandato contenido en esta norma, podría inducir a entender que el dictamen es preceptivo.

Pese a esto, y sin negar que a la hora de tramitarse una nueva ordenanza fiscal o una modificación de las ya existentes pudiera parecer razonable contar con el dictamen del órgano que, en un futuro, resolverá las controversias suscitadas con motivo de su aplicación, lo cierto es que la respuesta no es clara.

Para desarrollar esta cuestión se considera imprescindible salir al paso de una posible interpretación favorable al carácter preceptivo del dictamen, interpretación ésta fundamentada en la mera comparación de la dicción empleada por las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 137 LRBRL.

En efecto, si se compara la dicción empleada por ambas letras se observa que, mientras que la letra c) expresamente señala que la función consistente en la elaboración de estudios y propuestas en materia tributaria deberá tener lugar “en el caso de ser requerido por los órganos municipales competentes en materia tributaria”, la letra b) se limita a señalar como función del órgano: “El dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales”. En definitiva, el hecho de que en la letra c) se condicione la elaboración de estudios y propuestas a la existencia de un requerimiento en tal sentido y que, por el contrario, en la letra b) no se someta a esa condición la emisión de dictamen sobre las ordenanzas fiscales podría hacer creer que, en este segundo caso, el dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales es preceptivo.

Podría concluirse que, la interpretación que cabría sostener con arreglo a los argumentos señalados en el párrafo anterior (así como en base a otros que tiendan a idéntica interpretación) no es correcta y ello por las dos siguientes razones:

La primera procede del ámbito de la LRHL. Dicho cuerpo legal se refiere a la tramitación de las ordenanzas fiscales en sus artículos 15 y siguientes y en ellos no se contiene referencia alguna, como trámite preceptivo, al dictamen del órgano económico-administrativo municipal.

La segunda razón se encuentra en el artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando establece que “salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes”.

En definitiva, puede concluirse que la letra b) del apartado 1 del artículo 137 LRBRL es un precepto que se limita a facultar a los nuevos órganos económico-administrativos para dictaminar sobre los proyectos de ordenanzas fiscales, función ésta que, por razones ya apuntadas, no es -ni ha sido tampoco en el pasado del mundo local, ni lo es hoy en el mundo de las reclamaciones económico-administrativas de ámbito estatal- una función propia de los tribunales económico-administrativos.

Por tanto, la emisión de dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales, como función encomendada al nuevo órgano, sólo procederá cuando así se requiera a los nuevos órganos económico-administrativos para ello, no siendo además vinculante para dichos órganos.

Esta solución es perfectamente conforme a derecho y no supone una restricción, sino una adecuada interpretación, de las funciones legalmente atribuidas a estos nuevos órganos, porque, siendo cierto que el artículo 137 de la LRBRL atribuye a los nuevos órganos económico-administrativos municipales la función de dictaminar sobre los proyecto de ordenanzas, en absoluto lo exige.

10.3.4            Elaboración de estudios y propuestas en materia tributaria.

Por último, la tercera función de estos órganos económico-administrativos municipales, siguiendo igualmente el orden del artículo 137.1 de la LRBRL, es la relativa a la elaboración de estudios y propuestas en materia tributaria en el caso de ser requerido para ello por los órganos municipales competentes en esta materia.

En este sentido el Tribunal estará a demanda de lo que soliciten los distintos órganos municipales, en su caso.

Conviene además dejar claro que se trata de una función consultiva y asesora limitada a a la esfera interna de la Administración Municipal, y que los Tribunales Económico-Administrativos Municipales no están facultados para resolver consultas planteadas por los contribuyentes sobre interpretación de la normativa local.