5 LOS DERECHOS DE LOS OBLIGADOS TRIBUTARIOS. EL ESTATUTO JURíDICO DE LOS CIUDADANOS EN MATERIA TRIBUTARIA.

5.2  LOS DEBERES DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA

5.2.4            Actuaciones que conforman el deber de asistencia:

Hasta el desarrollo reglamentario dado por el RGAT no se habían concretado en la normativa anterior instrumentos específicos que conformaran la asistencia a los obligados tributarios. Así, el RGAT ha dedicado la subsección V de la sección I del Capítulo II de su Título III a las “actuaciones de asistencia tributaria”, después de que se estableciera en la LGT que la Administración tributaria debía prestar “asistencia a los obligados en la realización de declaraciones, autoliquidaciones y comunicaciones tributarias” (artículo 85.2.e) de la LGT).

El artículo 77.1 RGAT ha detallado inéditamente que, “entre otras actuaciones, la asistencia tributaria podrá consistir en la confección de declaraciones, autoliquidaciones y comunicaciones de datos, así como en la confección de un borrador de declaración”. Asimismo, el artículo 78.1 RGAT ha añadido que “la Administración tributaria podrá facilitar a los obligados tributarios programas informáticos de asistencia para la confección y presentación de declaraciones, autoliquidaciones y comunicaciones de datos”, de la misma forma que podrá elaborar “otros programas de ayuda y asistencia (…) para facilitarles el cumplimiento de las obligaciones fiscales”.

Por último, en esta introducción de la materia, tenemos que hacer mención de que el artículo 84.3 del RGAT también incorpora indirectamente las actuaciones automatizadas relativas a la identificación telemática ante las entidades colaboradoras en la recaudación, a la participación en procedimientos de enajenación forzosa y a la puesta a disposición de registros electrónicos de apoderamiento o representación como parte del deber, aunque lo que convierte a tales labores en instrumentos de asistencia es la posibilidad de que los obligados tributarios se beneficien de las ventajas implícitas en la utilización de la vía electrónica.

 

5.2.4.1      La elaboración de declaraciones, autoliquidaciones o comunicaciones de datos por parte de la Administración tributaria.

Como ya se ha señalado, la primera actuación que el artículo 77.1 del RGAT califica como parte del deber de asistencia es la confección de declaraciones, autoliquidaciones o comunicaciones de datos, la cual, como establece el segundo apartado, “consistirá en la trascripción de los datos aportados por el solicitante y en la realización de los cálculos correspondientes”.Sin lugar a dudas, ésta es la actuación más relevante de todas las que ofrece la Administración para dar cumplimiento al mencionado deber, y es que, como ya se ha puesto de manifiesto, la mayor parte de los excesivos costes fiscales indirectos con los que cargan los obligados tributarios derivan principalmente de la obligación de confeccionar declaraciones y las autoliquidaciones. No obstante, actualmente, dicha labor únicamente se presta en relación con las declaraciones del IRPF.

Partiendo de su definición, puede observarse ya de entrada que dicha actuación queda limitada a la información aportada por los obligados tributarios y no a la que obra en poder de la Administración tributaria, lo cual, aunque podría parecer irrelevante, conlleva importantes consecuencias en los supuestos donde se realice de forma incorrecta. Así, al no quedar constancia de los datos y documentos aportados por el obligado tributario, éste no podrá probar que el error o descuido que pudiera tener lugar es debido a la actividad administrativa, por lo que difícilmente procederá la correspondiente exoneración de responsabilidad por infracción tributaria prevista en el artículo 179.2 de la LGT.

Lo mismo ocurrirá en los casos donde la incorrecta prestación de dicha actuación produzca daños o perjuicios que los obligados tributarios que no tengan el deber de soportar imputables a la actividad administrativa, ya que, a pesar de que en ningún caso su contenido vinculará a la Administración (artículo 77.4 del RGAT), podría derivarse la correspondiente responsabilidad patrimonial administrativa para su indemnización. En este sentido, y aunque, ultimado el modelo se entregue a los obligados tributarios para su firma, revisión y para la verificación de la correcta trascripción de los datos aportados (artículo 77.2 del RGAT), nada impide que la Administración deba responder por los daños que les pueda causar, y es que, a pesar de que los ciudadanos siempre sean los únicos y últimos responsables de la declaración presentada (ya que, de no ser así, se atribuirían efectos de verificación de datos o de comprobación limitada a dichas  actuaciones)^[1], resulta necesario que, para la propia eficacia de estas prestaciones, los obligados tributarios deban poder confiar en su contenido (especialmente, por lo que respecta a las calificaciones de datos). No obstante, los problemas vendrán cuando dichos daños o perjuicios sean debidos a que la Administración no hubiera integrado en las declaraciones o autoliquidaciones toda la información facilitada por los obligados tributarios, y es que, una vez más, la aportación que hubieran realizado será prácticamente imposible de demostrar.

Las citadas declaraciones se elaborarán siempre previa solicitud de cita por le obligado tributario para la elaboración de la correspondiente declaración del IRPF, debiendo aportar los interesados a la Agencia el borrador de declaración o los datos fiscales (si dispusiera de ellos), y el resto de la documentación necesaria para efectuar los cálculos correspondientes. Para su confección, la AEAT se servirá de los programas de ayuda creados al respecto (en este caso el PADRE) y, tras la oportuna corroboración por parte de los obligados tributarios, se permitirá su presentación en el mismo momento (siempre que, obviamente, el resultado sea negativo, a devolver o a ingresar si se domicilia el pago).

 

5.2.4.2      La confección de un borrador de declaración.

La segunda de las actuaciones previstas como parte del deber de asistencia por es la confección de borradores de declaración, la cual, como señala el artículo 77.3 del RGAT, consistirá en la incorporación de los datos necesarios para la declaración que obran en poder de la Administración tributaria “con el importe y la

calificación suministrada por el propio obligado o por un tercero que deba suministrar información con trascendencia tributaria”. Así, el RGAT es claro a la hora de reafirmar que la Administración nunca será responsable del contenido de dichos borradores, y es que, como concluye el apartado 4 de dicho artículo, “los datos, importes o calificaciones contenidos (…) no vincularán a la Administración en el ejercicio de las actuaciones de comprobación o investigación que puedan desarrollarse con posterioridad”.

No obstante, como también prevé el mismo artículo 77.3 del RGAT, será la normativa de cada tributo la que fije los casos y los términos en los que los obligados puedan solicitar el borrador de sus declaraciones, lo que ha impedido en gran medida la generalización de dicha posibilidad. En este sentido, la única regulación que la ha previsto y desarrollado ha sido, nuevamente, la del IRPF.

Sin entrar a reproducir las disposiciones que regulan cada procedimiento, es relevante destacar el esfuerzo que se ha realizado para potenciar al máximo la utilización de este servicio, ya que, con el fin de que los obligados tributarios puedan acceder a él de la forma que les resulte más cómoda y adecuada, se ofrecen varios canales. Sin ir más lejos, esta tendencia se observa en las diferentes vías a través de las que se puede solicitar el borrador, pues además de la forma presencial (en cualquier Delegación o Administración de la AEAT), se puede requerir telefónicamente (mediante llamada al Centro de Atención Telefónica o a las Unidades de Reconocimiento de  Voz – Servicio Automático -) o telemáticamente a través del portal virtual de la AEAT (ya sea con o sin certificado electrónico). Además, también se ha previsto su remisión directa (es decir, sin previa solicitud) en dos supuestos concretos: cuando ya se hubiera solicitado en relación con la declaración del IRPF del ejercicio anterior o cuando, de haberlo recibido de oficio, se hubiera confirmado. No obstante, cierto es que, tanto si se solicita como si emite de oficio, su remisión se enviará siempre por correo ordinario, excepto en aquellos casos donde los obligados tributarios que lo hubieran solicitado se hubieran suscrito al servicio de alertas a móviles de la AEAT (donde la puesta a disposición se efectuará comunicándoles su emisión mediante mensajes SMS e indicándoles la referencia que les permita acceder al mismo por Internet).

Una vez recibido el borrador de la declaración, esta se podrá confirmar sin más, o bien podrá modificarse por el propio obligado tributario obteniendo un “borrador modificado” para proceder a su presentación por medios electrónicos, sin necesidad de certificado, o incluso enviando un SMS con el correspondiente código de verificación seguro. La suscripción o confirmación de un borrador de declaración tiene los mismos efectos que la presentación de la declaración del IRPF.

 

5.2.4.3      La puesta a disposición de programas informáticos de ayuda.

De conformidad con el artículo 78.1 del RGAT, “la Administración tributaria podrá facilitar a los obligados tributarios programas informáticos de asistencia para la confección y presentación de declaraciones, autoliquidaciones y comunicaciones de datos”, así como otros programas de ayuda “para facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones fiscales”. En relación con los primeros, el propio artículo señala que, en el ámbito de las competencias del Estado, deberán ajustarse a lo previsto por el Ministro de Hacienda en la Orden por la que se apruebe el correspondiente modelo, aunque el segundo apartado aborda ambos tipos de programas permitiendo que se utilice la vía telemática para su puesta a disposición (complementándola, eso sí, con su ofrecimiento por otras vías para aquellos que no tuvieran acceso a los nuevos medios).

Así pues, el ofrecimiento de tales programas constituye otra de las actuaciones expresamente señaladas por la normativa como forma de materialización del deber de asistencia, la cual se aborda, una vez más, de forma potestativa y únicamente en relación con el cumplimiento de obligaciones tributarias. Por ello, es evidente que la principal finalidad de estos programas es la de facilitar el cumplimiento de las obligaciones formales de los contribuyentes y aportar una mayor seguridad, y es que pretenden paliar la diversidad y complejidad de la normativa tributaria señalando, además, los criterios administrativos para su aplicación, permitiendo el uso correcto de los límites establecidos y reduciendo el riesgo de descuidos o errores aritméticos. De este modo, no sólo disminuyen en gran medida la elevada presión fiscal indirecta, sino que también posibilitan un mejor cumplimiento de las diferentes obligaciones y una mejor gestión administrativa.

Debe señalarse que, igual que en las demás actuaciones asistenciales, los obligados tributarios podrán discrepar de los criterios contenidos en cualquier caso, del mismo modo que podrán exigir la oportuna responsabilidad patrimonial administrativa siempre que su utilización les haya causado daños o lesiones ilegítimas que no tuvieran el deber de soportar y los puedan demostrar.

Entre los diferentes programas para la confección y presentación de declaraciones, autoliquidaciones y comunicaciones de datos que se ofrecen, destaca, una vez más, el destinado a realizar la declaración del IRPF, y es que, además de ser pionero, el PADRE (Programa de Ayuda para la confección de la Declaración de la Renta) ha sido el más difundido y utilizado. Entre sus características están el permitir la consulta de la normativa reguladora del impuesto y viene acompañado de los criterios administrativos para su aplicación, de la misma forma que adjunta instrucciones específicas para la cumplimentación de la declaración, permite la importación directa y automática a la declaración de los datos fiscales, a los que además califica, es decir, los ubica en la casilla del modelo de declaración correspondiente.

 

5.2.4.4      Otras actuaciones de asistencia no contempladas expresamente por la normativa.

Para terminar con las actuaciones que forman parte del deber de asistencia, mencionaremos otras actuaciones desarrolladas por la Administración tributaria que, sin estar expresamente previstas en la normativa como parte del deber de asistencia, por sus características y los fundamentos señalados de este deber, dan cumplimiento al mismo, y son las siguientes:

§La facilitación de modelos y formularios normalizados. (Artículo 88.5 RGAT).

§La solicitud y obtención de etiquetas fiscales identificativas. (Actualmente ya se prescinde de este requisito en la mayoría de los modelos de declaración).

§El envío de datos fiscales que obran en poder de la Administración tributaria. (No obstante, incidir en que este envío no vincula a la Administración tributaria con los datos facilitados al obligado tributario).

§La puesta a disposición de componentes específicos para la firma de facturas electrónicas y su verificación. (Con el fin de facilitar a los contribuyentes el uso del sistema de facturación electrónica).

§La tramitación de quejas a través del Apartado de Correos de la Agencia Tributaria. (Esta función se añade a las de resolver dudas tributarias sobre el funcionamiento del sistema tributario, de recibir y responder cuestiones sobre la aplicación e interpretación de la normativa,  de informar sobre el estado de tramitación de expedientes administrativos y de distribuir determinadas publicaciones de la Administración tributaria).

§La no aportación de datos ya obrantes en poder de la Administración tributaria actuante. (En nuestra opinión, este derecho reconocido en el artículo 34.1.h) LGT, antes en el artículo 35.f) de la LRJPAC, y reiterado en el artículo 99.1 LGT dentro de las “especialidades de los procedimientos administrativos en materia tributaria, puede entenderse que sirve también al deber de asistencia a los obligados tributarios).

§La tramitación electrónica de datos entre la AEAT y las demás Administraciones Públicas con el fin de evitar la aportación de certificados tributarios. (Esta transmisión electrónica de datos sustituirá a la expedición de certificados tributarios. En este sentido, destacar que el artículo 71.3 del RGAT prevé que, cuando sea necesaria la obtención de un certificado tributario de la AEAT para la tramitación de un procedimiento o actuación administrativa, “la Administración pública que lo requiera deberá solicitarlo directamente y hará constar la Ley que habilita a efectuar dicha solicitud o que cuenta con el previo consentimiento del obligado tributario”, de modo que “la Administración pública solicitante no podrá exigir la aportación del certificado al obligado tributario”. Asimismo, y con el fin de evitar la duplicidad de actuaciones, añade que la AEAT no podrá expedir el mencionado certificado a solicitud del obligado cuando tenga constancia de que éste ya ha sido remitido a la correspondiente Administración. Su solicitud deberá estar expresamente prevista en una ley o contar con el previo consentimiento del obligado tributario (art. 71.1.b) RGAT). Finalmente, a pesar de que esta actuación pueda concebirse como una manifestación concreta del derecho de los ciudadanos a no aportar los datos y documentos electrónicos que obran en poder de las Administraciones (artículo 6.2.b) de la LAECSP), en el ámbito tributario este derecho se limita a los datos y documentos que se encuentran en poder de la Administración actuante (artículo 99.2 de la LGT), por lo que procede concebir y tratar a ambas actuaciones como dos prestaciones de asistencia independientes aunque con la misma esencia y finalidad).

§La actuación del Centro de Atención Telefónica (CAT) y el servicio de atención telefónica de Renta.

§Los servicios de las unidades de reconocimiento de voz.

§La actuación asistencial del Centro de Atención Telefónica de Informática Tributaria.

§El teléfono de cita previa.

§La comunicación telefónica de los eventuales errores en las declaraciones del IRPF.

§Los trámites tributarios electrónicos. (En concreto, las posibilidades de actuación electrónica que formarían parte del deber de asistencia son las que ofrecen el registro electrónico de documentos y, en especial, la creación del registro electrónico de apoderamiento o representación, la posibilidad de recibir notificaciones electrónicas, la solicitud, obtención y comprobación electrónica de certificados tributarios, la presentación de declaraciones telemáticas, el pago electrónico de deudas tributarias, la solicitud electrónica de aplazamientos, fraccionamientos o compensaciones de deudas tributarias, la interposición electrónica de recursos, reclamaciones y otras solicitudes de carácter tributario, en concreto la devolución de ingresos indebidos, la rectificación de errores aritméticos, materiales o de hecho y la rectificación de autoliquidaciones, la participación electrónica en procedimientos de enajenación forzosa y la posibilidad de constitución y devolución por la misma vía de los depósitos necesarios para participar en este tipo de procedimientos. Debe puntualizarse que lo que realmente formará parte del deber de asistencia será la posibilidad de actuación electrónica en relación con la tramitación formal de dichas actuaciones, por lo que nada impide que las notificaciones tributarias por sí mismas o las solicitudes de aplazamientos, fraccionamientos o compensaciones de deudas tributarias queden excluidas, como se ha visto, tanto del ámbito del deber de asistencia como del de información).

§La creación del Registro electrónico de apoderamientos, sucesiones y representaciones legales. (Las formas de acreditarla y la suficiencia de la representación se regulan en el artículo 46.2 de la LGT. Con el fin de facilitar el cumplimiento electrónico de tales previsiones e impulsar la actuación ante la Administración Pública en representación de terceros a través de los nuevos medios, la Resolución de 16 de febrero de 2004 creó el registro electrónico de apoderamientos, el cual consistía en una aplicación informática donde se podían inscribir los poderes otorgados por los obligados tributarios. Esta Resolución fue derogada posteriormente por la Resolución de 18 de enero de 2005, la cual, además de aportar una serie de modificaciones de mejora, creó un nuevo registro para la inscripción de las sucesiones y las representaciones legales de incapacitados. Por su parte, amplió el ámbito del registro de apoderamientos y aumentó los instrumentos que la Agencia ofrecía a los obligados tributarios para acreditar su representación por parte de terceros en las actuaciones electrónicas).

§Las actuaciones e iniciativas para fomentar la inclusión digital. (Un conjunto de iniciativas y servicios que la Administración tributaria ha puesto en marcha que persiguen la generalización de la utilización de la vía electrónica para maximizar las ventajas que ofrece en relación con el cumplimiento de deberes y el ejercicio de derechos tributarios, como son los puntos de acceso público a Internet, la búsqueda de una Administración multicanal, la apertura de la expedición de los certificados de usuario y el posterior reconocimiento e impulso del DNI electrónico, la simplificación de la vía electrónica, y la permisión de la actuación electrónica de terceros representantes y, especialmente, de la colaboración social.

§La actuación del Consejo para la Defensa del Contribuyente. (Este órgano integrado en la Secretaría de Estado de Hacienda, pero ajeno a la AEAT, tiene como principal finalidad la garantía de la efectividad de los derechos de los obligados tributarios y la tramitación de las quejas recibidas por la aplicación que realizan los órganos del Estado del sistema tributario, así como la elaboración de las propuestas y sugerencias oportunas para mejorar los procesos que sustentan la prestación de servicios de la Administración tributaria Estatal. No obstante, la inclusión de su actuación como parte del deber de asistencia, que también realizaba la propia Exposición de Motivos del RD 2458/1996, por el que se crea este órgano, no se encuentra motivada por esta función de especial protección o garantía de los derechos de los ciudadanos, sino que se justifica por sus labores de simplificación, orientación y facilitación de la actuación de los obligados tributarios a la hora de ejercer su derecho a la presentación de quejas y sugerencias reconocido en el artículo 34.1.p) de la LGT).

 

"Mecanismos de defensa del contribuyente. Los derechos y garantías en la normativa tributaria."

 

Dr. Joaquín Moya- Angeler Sánchez