Solo cuando un vicio o inobservancia afecta al proceso de formación de la voluntad en sede parlamentaria podrá declararse la inconstitucionalidad de una ley.
Las trampas en el solitario normativo conducen siempre a un resultado defectuoso en lo técnico y en lo sustantivo, porque la presencia de todos los informes y dictámenes necesarios constituye no un requisito formal de penalidades a cumplir sino la garantía última de que se ha llevado a cabo la revisión del texto bajo todos los prismas necesarios.
LA CADA VEZ más generalizada noción “técnica normativa” encierra en su significación un concepto instrumental bien preciso: la producción de toda norma (sea del rango que sea) requiere un proceso de producción riguroso y cualificado en el que deben verificarse ciertos hitos jurídicos de modo que, solo confirmando con detalle y corrección que concurren y han sido atendidos, cabe entender que el resultado formal final –al margen de lo que en él se diga, que eso es otra cosa- está ajustado a Derecho.
Retomando esta idea por el final y comenzando con el “Derecho” con mayúsculas, observamos que la producción de todos los instrumentos jurídicos exige un camino, una senda predeterminada que, solo confirmando con exactitud su recorrido, puede decirse que ha sido producido con la corrección y requisitos necesarios para decir de él que está protocolariamente bien adoptado. Recorriendo nuestra pirámide normativa de abajo arriba, ello ocurre así -sin lugar a dudas- en cuanto a nuestros actos administrativos y nuestros reglamentos. Sin embargo, y esta es la apretada tesis de esta breve colaboración, por desgracia no ocurre así en las más importantes de nuestras normas: las leyes. Pero aproximémosnos con cuidado para comprobar esta extraña situación en la que pudiera parecer que, cuanto más rango ofrece un producto normativo, más laxo puede resultar el cumplimiento de los deberes formales.
Comenzando desde abajo, como hemos dicho, a nadie sorprende que siendo el acto administrativo una declaración de voluntad de un órgano administrativo en relación a una competencia que le es propia resulte imprescindible exigirle que se ajuste a un procedimiento, por ello llamado procedimiento administrativo. Y la lógica consecuencia de una legislación procedimental perfecta es la sanción de nulidad de aquello que ha sido acordado sin cumplirse con requisitos procedimentales previos que –más allá de su significación en cuento al fondo- revisten una exigencia formal ineludible. Baste recordar que constituye una causa de nulidad intertemporal que existió en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 – artículo 47.1.c-; existe en la actual Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común –artículo 62.1.e- y aparece en la próximamente aplicable Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas –que curiosamente vuelve en un guiño histórico en su numeración al artículo 47, bien que ahora al 1.e-. La corrección del procedimiento de elaboración del acto, en suma, es la primera garantía técnica de la corrección del mismo (más allá de su propio contenido) puesto que la “técnica administrativa” (que no deja de ser una técnica) requiere desde el inicio que todos los trámites de producción de un acto (sean cuales sean los informes o dictámenes requeridos, siempre que sean preceptivos) deben ser cumplidos.
NORMAS REGLAMENTARIAS
En un segundo escalón de nuestra subida nos encontramos las normas reglamentarias, cuyo ajuste a la técnica normativa ofrece en la corrección formal su primer flanco de embate ante el ataque externo. Hallando similares referencias de exigencia formal ineludible para su producción, la aprobación de un reglamento (sea Orden Ministerial, Real Decreto o Decreto de un Consejo de Gobierno autonómico, tanto da) requiere un previo proceso secuencial en el que la presencia de los informes y dictámenes de los órganos exigidos por la norma legal se convierte en presupuesto insoslayable cuya ausencia conduce derechamente a la más clásica de las nulidades. Obsérvese que el detalle singular en la exigencia de tales informes reviste caracteres que, desde el Tribunal Supremo y en sus más recientes pronunciamientos llega a extremos de
trascendencia tal que motiva la eliminación de planes generales urbanísticos: así en los casos de las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2015 (informe de impacto de género) y 5 de febrero de 2016 (exigencia de informes de sostenibilidad económica).
Pues bien, frente a esta impecable construcción técnica de los escalones inferiores de la pirámide kelseniana del poder normativo, resulta que - ¡¡oh curiosidad ¡¡ - en lo que debiera ser la más alta de las cimas del pedestal de la exigibilidad procedimental (repetimos por enésima vez, con independencia absoluta del contenido de la norma) apreciamos un elevado grado de laxitud y cierta abúlica melancolía –o sublime desdén, no se sabe- en la técnica normativa de la elaboración de las leyes.
Habida cuenta del inaccesible e indiscutido arcano de la superior conformación del poder legislativo (de modo que la elaboración de una norma legal aspira a poder eliminar cualquier obstáculo que pudiera comprometer su arrollador camino), resulta que en la práctica y probablemente por causa de ese denominado “soft law” que todo lo impregna como una nebulosa matutina que nunca acaba de levantar, lo que estamos apreciando en la realidad es que el procedimiento de elaboración de normas para los parlamentos (el estatal y los autonómicos) pudieran parecer poco exigentes en la depuración de la técnica normativa que ha de producir leyes.
Sorprende, en primer lugar, que el propio Tribunal Constitucional ha alejado la cuestión de la técnica legislativa de sus avezadas preocupaciones. Y así lo dice con claridad en su STC 161/2014, de 7 de octubre de 2014:
“…como hemos afirmado reiteradamente, “el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa”, razón por la cual no “corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes”, habida cuenta de que “el control jurisdiccional de la ley nada tiene que ver con su depuración técnica” (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9, y 102/2012, de 8 de mayo, FJ 2). Por tal razón, deberemos limitarnos a examinar la cuestión dentro de los estrictos cánones constitucionales que hemos dejado establecidos en el fundamento anterior…”.
Con idéntica claridad se pronunció al respecto en la STC 111/2013, de 9 de mayo de 2013:
“En relación a la técnica legislativa de las llamadas “leyes de acompañamiento”, afirmamos en la STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 9, que “el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa, razón por la cual, no corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes, habida cuenta de que el control jurisdiccional de la ley nada tiene que ver con su depuración técnica”.
Solo en la previa STC 36/2013 se dijo que: “la inobservancia ‘de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley, cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras’ … No basta en consecuencia, ‘cualquier vicio o inobservancia de los previstos en las normas que regulan el procedimiento parlamentario para declarar la eventual inconstitucionalidad de la norma o disposición con que se pone fin al mismo’, pues ‘tal inconstitucionalidad sólo se producirá si el vicio o inobservancia denunciada afecta esencialmente al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios, de modo que sólo los vicios o defectos más graves provocan un déficit democrático en el proceso de elaboración de una norma, que podría conducir a su declaración de inconstitucionalidad’.”
EL SUPERIOR CRITERIO DEL PARLAMENTO
Aquí está, pues, el núcleo del problema: solo cuando un vicio o inobservancia afecta al proceso de formación de la voluntad en sede parlamentaria podrá declararse la inconstitucionalidad de una ley. El superior criterio, en definitiva, del Parlamento suple las carencias u omisiones de informes que –ordinariamente- deberían ser precisamente las garantías del buen hacer de una ley.
En definitiva, resulta excesivamente onerosa para la técnica normativa la sólida doctrina de que el Tribunal Constitucional es “Juez de la constitucionalidad y no de la perfección técnica de las leyes (SSTC 225/1998, de 23 de diciembre; 9/2001, de 18 de enero; 136/2011, de 13 de septiembre; y 102/2012, de 8 de mayo,).”
Lo anterior resulta de especial relevancia toda vez que cada vez con más frecuencia se está asistiendo a la tramitación de normas de rango legal, incluso con la condición de ley orgánica, sin haber concurrido todos los informes y estudios que -técnica y legalmente- son exigibles para ello. Lo anterior ha sido puesto de manifiesto en diversas ocasiones por el Consejo de Estado, llamando la atención sobre la obligatoria petición e incorporación al proyecto (antes de su aprobación por el Gobierno, momento final previo a la remisión al Congreso) de aquéllos dictámenes e informes que no solo son preceptivos, sino que revisten singular valor por la materia objeto de la futura ley.
Puede hallarse un ejemplo de ello en el dictamen 1093/2014, de 27 de noviembre de 2014, del Pleno del Consejo de Estado, sobre el Anteproyecto de Ley de modificación del Sistema de Protección a la Infancia y la Adolescencia. Recuérdese que tal materia supone abordar la modificación de nuestro ordenamiento jurídico en materia de protección de la infancia y la adolescencia, a fin de adaptarlo a los importantes cambios sociales que han incidido en la situación de los menores desde la publicación de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil y que tales cambios demandan tener en cuenta –entre otros múltiples normas internas- toda una serie de instrumentos internacionales (dos Convenciones de la ONU, dos Convenios impulsados por la Conferencia de La Haya de Derecho internacional privado y, finalmente, el Reglamento (CE) nº 2201/2003 del Consejo, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1347/2000).
El Consejo de Estado introduce la cuestión con una mención recordatorio ineludible: “…debe afirmar una vez más el Consejo de Estado la necesidad de que los procedimientos de tramitación de las
disposiciones de carácter general se conduzcan con el debido sosiego y reflexión, de manera que se respeten, en la medida en que sea posible en atención a las concretas circunstancias…”
Y no puede dejar de llamar la atención sobre el caso que se le plantea, donde se ha obviado nada menos que el informe del Consejo General del Poder Judicial:
Sin duda, ante un Anteproyecto de estas características e inspiración era necesario que el informe del Consejo General del Poder Judicial se incorporase al expediente; y no por un prurito formalista, sino porque el procedimiento de aprobación de las normas está concebido para que se pueda conformar la voluntad del sujeto decisor, en este caso, el Consejo de Ministros, de la mejor manera, finalidad que no se vería suficientemente atendida de faltar el mencionado informe (es más, no puede obviarse que dicho informe debe remitirse por el Gobierno a las Cortes Generales en el caso de tratarse de anteproyectos de ley, conforme al artículo 561.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del Poder Judicial).”
Mal hacen el legislador y sus colaboradores previos cuando permiten la tramitación de textos que no cuentan con todos los informes preceptivos requeridos. Las trampas en el solitario normativo conducen siempre a un resultado defectuoso en lo técnico y –aquí sí que se introduce ya el matiz de fondo- en lo sustantivo, porque la presencia de todos los informes y dictámenes necesarios constituye no un requisito formal de penalidades a cumplir sino la garantía última de que se ha llevado a cabo la revisión del texto bajo todos los prismas necesarios, sin que nada obste ni estorbe al superior y definitivo pronunciamiento del legislador. La finalidad de todo esa serie de visiones –regularmente muy dispares- debe servir para ilustrar y enriquecer el criterio final del legislador, no para pensar que se trata de una carrera de obstáculos donde solo se cumple con superarlos (sea por haberse emitido o porque se les ha agotado el tiempo para hacerlo –que igual no es suficiente- y basta con que hayan sido consultados).
El problema, en fin, es que si la perfección técnica de las leyes ha dejado de ser materia de ocupación del Tribunal Constitucional –salvo los casos extremos más arriba apuntados- habrá que preocuparse porque eso que se llama “el arte de legislar” (y que ha dado nombre a esta interesante serie de artículos) deberá tener otros comprobadores de su fiel cumplimiento. Lamentamos que, estando vedado al Tribunal Supremo este jardín normativo, nuestro más insigne campeón de la constitucionalidad solo encuentre ocasiones excepcionales para preocuparse de la técnica legislativa, que debe ser la más depurada de las técnicas normativas.
Revista del Consejo General de la Abogacía "ABOGADOS" Nº97. JOSÉ LUIS PALMA FERNÁNDEZ
Socio de Gómez-Acebo & Pombo Abogados S.L.P
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