La calidad de las Leyes está en un profundo retroceso, golpeada, entre otras causas, por la alarmante apropiación de funciones normativas por los responsables gubernamentales convertidos en legisladores y, también, correlativamente por la actuación del poder legislativo, tanto al dejarse invadir fácilmente sus competencias como adoptando una sumisa posición respecto al ejecutivo
Cuestiones transcendentes y otras no tanto y que deberían tomarse, en varios casos, por acuerdos y pactos, se han adoptado unilateralmente y en soledad deliberada. Y esto tiene un peligro importante: que esas normas tengan una duración muy limitada y se acelere la inestabilidad legislativa.
LA CALIDAD DE LAS LEYES está en un profundo retroceso, golpeada, entre otras causas, por la alarmante apropiación de funciones normativas por los responsables gubernamentales convertidos en legisladores y, también, correlativamente por la actuación del poder legislativo, tanto al dejarse invadir fácilmente sus competencias como adoptando una sumisa posición respecto al ejecutivo. A pesar de que lo establece la Constitución de 1978, hay que recordar y reivindicar, cada vez con más frecuencia, que el sistema español es el “parlamentario”.
Esto debería tener sus correcciones por quienes a alto nivel están cerca del poder. Sin embargo, no es así. A veces, cualificados técnicos mandarines en puestos de confianza política actúan con extremada prudencia, no advirtiendo a sus superiores jerárquicos (a lo sumo una vez, pues la segunda es peligrosa), en la elaboración defectuosa de textos legales, de la gran importancia de la calidad legislativa.
Son muchas las dimensiones afectadas por esta crisis y varias de ellas están siendo tratadas en esta Revista desde enfoques diversos y siempre desde el mismo fundamento, cual es el principio constitucional de la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE). En este caso, quiero añadir una nueva perspectiva que añade a la dimensión técnica otra inevitable de carácter político que tiene su origen en el proceso compulsivo y las prisas en elaborar, cambiar y dejar publicadas normas.
Me refiero a la estabilidad normativa, la cual es arrasada tanto por el mismo gobierno que acude cada vez con más frecuencia a reformarse a sí mismo como, particularmente –y en ello me centraré por la actualidad- cuando afecta a un cambio de gobernantes tras unas elecciones. Además, quiero subrayar la conexión de los déficits de la calidad normativa con los crecientes de la calidad democrática tal y como en alguna ocasión he vinculado (Diario La Ley “Crisis institucional, crisis normativa, crisis democrática” 9 septiembre 2014 y Newsletter Abogacía 15 septiembre 2014: “Calidad legislativa-calidad democrática)
No son, evidentemente, los tiempos de las grandes leyes de la última etapa del XIX que, en algunos casos, alargaron su vigencia durante siglo y medio ni las de la primera etapa del anterior siglo. Incluso en este camino hacia 38 años de democracia (se cuentan desde la Constitución) han cambiado muchos aspectos sobre las leyes. Y uno de los que se ha activado mucho es la rapidez y el vértigo en elaborarlas y aprobarlas. Mejor o peor técnicamente no es de lo que se tratamos en este trabajo aunque estén claros los resultados, pero sí desde otro enfoque importante: la estabilidad normativa.
No se trata ni nadie pretende que haya leyes inamovibles sobre las que el tiempo resbale. Era paradójico que las franquistas Leyes Fundamentales del Movimiento se definiesen por ser inalterables y permanentes en sus principios. ¡Pues vaya “movimiento”! Ahora, el dinamismo de nuestra sociedad y el ritmo muy rápido de evolución de ciertos sectores, además del carácter muy impulsivo, cuasi hiperactivo, de la actividad del gobierno como órgano legislativo o pre-legislativo y otras causas, están haciendo que esa sobreabundancia de legislación, además de desordenada y técnicamente mala, tenga una duración previsible de corto recorrido. Y eso puede ser algo también bastante negativo en lo que se refiere a la seguridad jurídica
EXCESO DE VELOCIDAD
La premura, tener en cuenta sólo el ahora o, como máximo, la fecha de las elecciones, es lo que condiciona el ángulo de visión del gobernante. Le importa el hoy, el hoy, el hoy y solamente el hoy… pero también el mañana. De hecho, en la legislatura terminada, la profusión normativa de la última etapa ha sido más que intensa, apabullante, como queriendo dejar blindadas para el futuro la normación de todo.
Eso hace pensar que se haya legislado no solo pensando en ese momento sino que si, además, se hace con mayoría suficiente para aprobarlas en solitario, en esa carrera de vértigo, además de hacerse sin recato trucos en el solitario normativo y en el iter legislativo, producirá, como así ha sido, leyes que, aunque a su autor no le importe mucho (porque piensa erróneamente que va a permanecer siempre), acaso muy poco después quedarán sin efecto al ser modificadas por quienes no dieron su apoyo y nadie les invitó a ello sino al contrario.
Dejo a un lado aquí valoraciones políticas es innegable lo expresado hasta ahora, con el frenesí legiferante y la elaboración compulsiva, defectuosa y sin ningún acuerdo con otros grupos. Pero, sobre todo,-pues es lo que aquí más interesa- con la soledad voluntaria en que se han aprobado leyes y Decretos leyes con gran frecuencia y que eran simplemente convalidados en un debate genérico de dos horas en el Pleno del Congreso.
Esta circunstancia y el hecho, reitero, de la aprobación de prácticamente todas las normas sin diálogo ni apoyo de la oposición, puede hacer previsible que algunas o muchas de estas leyes pueden haber tenido un limitado tiempo de vigencia. Acaso, en algún supuesto, el suficiente y mínimo para abordar la cuestión que les interesaba, como la reducción del plazo para instruir procesos, la desaparición de la figura del imputado judicial, la denominada “ley mordaza” o los impedimentos para el derribo de construcciones ilegales, entre otros casos. Pero más allá de ello, está destinada esa norma a que si se produjera un cambio político, se quiera modificar, reformar o derogar la norma controvertida y se haga de la misma manera en que se actuó a la inversa previamente: sin contar, al menos, con el principal partido de la oposición, antes autor y causante de la exclusión de aquellos
Aunque forma parte de la patología o comportamiento humano y/o político, si los dirigentes gobernantes están muy ocupados por el hoy haciendo leyes para el momento, en estos últimos tiempos, la gran abundancia de cambios introducidos, intensísima, decíamos, en los últimos meses muy próximos a la expiración de la legislatura, da que pensar que se ha pretendido petrificar el futuro. A veces los políticos actúan olvidándose que democracia es alternancia.
Así, en ocasiones creen que podrán estar largo tiempo en el poder. Pero otras veces, pensando en que cabe la posibilidad de que no sea así, intentan dejar blindadas legislativamente para el futuro sus propias concepciones o intereses, dificultando a quienes les pudieran suceder que las cambien tan fácilmente. Sobre todo, como se preveía cuando el escenario está más fragmentado y plural y legislativamente se va a requerir una negociación ley a ley, y, para empezar, entre los propios partidos coaligados.
LA IMPORTANCIA DE LA MESA DEL CONGRESO
En este sentido, aunque algunos no sean muy conocedores, quiero poner de relieve un elemento que en la elaboración de normas jurídicas tiene notable importancia, máxime cuando, acaso, se pudiera adoptar o pretender un proceso de reformas notables de leyes en su cantidad y en su cualificación. Me refiero a la configuración y composición de la Mesa del Congreso. Este órgano, del cual el presidente de la Cámara es su visualización pero cuyo voto vale igual que el de un Secretario, puede facilitar o, por el contrario dilatar, el proceso legislativo mediante ampliaciones reiteradas y abundantes de plazos de enmiendas, decidir si se aplica o no el procedimiento de urgencia, etc.
El consenso legislativo, como explicitación del político, tiene, sobre todo, el valor de que las leyes, cuando se elaboran de verdad en el ámbito parlamentario y se hace un reconocimiento sincero interno de que ningún grupo tiene el monopolio de la verdad por muchos escaños que tenga, supone asumir, desde la posición mayoritaria, que hay ideas interesantes de los otros, salvo que se parta de un dogmatismo y prepotencia excluyente. Pero esa disposición real de intentar incorporar y sumar apoyos y que significa buscar puntos de encuentro y aceptar enmiendas tiene no sólo valor en sí mismo sino también en la medida en que es una manera de garantizar que la ley va a durar más tiempo que el del gobierno que la promueve.
No obstante, desgraciadamente, lo que puede suponer de inteligencia es superado usualmente por la arrogancia del poder, especialmente perceptible en tiempos de legislaturas de mayoría absoluta tendentes al absolutismo. Ahora, debe un punto de vista legislativo, la realidad de la pluralidad y fragmentación, va a obligar necesariamente a dialogar mucho y especialmente con ocasión de leyes orgánicas.
Esto, reitero, a nivel normativo, es lo que ha sucedido con gran intensidad estos últimos años. Cuestiones transcendentes y otras no tanto y que deberían tomarse, en varios casos, por acuerdos y pactos, se han adoptado unilateralmente y en soledad deliberada. Asuntos muy relevantes relativos a educación, sanidad, derechos y libertades, inmigración, Justicia y muchos etcéteras es evidente que si salen aprobadas por solo un exclusivo grupo político sin hacer ningún esfuerzo en incorporar a otros, las consecuencias son claras de futuro si se produjera cambio político. Y ello tiene un peligro importante: que esas normas tengan una duración muy limitada y se acelere la inestabilidad legislativa.
Y es que cuando cambien las tornas (democracia es alternancia) los nuevos gobernantes procederán a intentar derogar de un plumazo esas normas elaboradas sin su participación ni apoyo, suspendiéndolas, en algunos casos más graves y urgentes, mediante Decreto, y elaborando y tramitando (si la Mesa de la Cámara le deja) por vía rápida una leyes muy diferentes. Aunque en algunos casos tengan fundadas razones y motivos, ojala que en este proceso, con un escenario más fraccionado y plural, no actúen en todos los casos así sino que procuren o lo intenten, buscar encuentros lo más amplios posibles.
Las leyes tienen que responder -y es lo legítimo- a los planteamientos políticos del partido o partidos gobernantes, sobre todo, para dar cumplimiento a sus compromisos asumidos ante los ciudadanos. Y además, cuando se parte de una actuación precedente que parece haber sido una provocación o una incitación al cambio de un plumazo mucha de la normativa.
ESFUERZO NEGOCIADOR
Pero ello, insisto, no impide, para bien de los ciudadanos, que se hagan los esfuerzos que en los últimos tiempos fueron nulos, en conseguir, si no en todos los asuntos al menos sí en los nucleares, unas normas más consensuadas o, al menos, mínimamente dialogadas. Ello supone generosidad, renuncia a algunos maximalismos y actuar con inteligencia…y visión de futuro. Así se conseguiría que duren más y que acaso hayan de cambiar por el dinamismo, por nuevos retos u otras circunstancias, pero no porque ahora he llegado yo y voy a imponer “mis” leyes, como ha sucedido.
Ahora que no quedan apenas lectores de este artículo y que se rindieron en las primeras líneas, permítanme compartir con los resistentes que llegan hasta aquí, una experiencia personal. Hace veinte años, como diputado del Congreso, viví una legislatura con minoría muy estrecha y otra con una mayoría absoluta muy prepotente. Y eso tenía un gran contraste en lo que nos ocupa en este escrito, pues la diferencia del proceso, las actitudes y los modos de elaboración de leyes eran muy diferentes. En la primera, como frecuente ponente de numerosas leyes de Justicia y administraciones públicas, conseguí amplio poder para buscar acuerdos.
Pero pensaba en consensos más amplios que los numéricos necesarios. Salieron normas, como la de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo en 1997 (era mi sueño como diputado) que obtuvieron apoyos de PSOE e IU o como la Ley de Enjuiciamiento Civil entre otras. Recuerdo también otras que iniciaron su trámite con enmiendas a la totalidad y que luego se probaban por unanimidad como las anteriores o la Ley de Asistencia Jurídica al Estado, con un debate primero muy tenso y agrio, y que también concluirían con el apoyo de todos los grupos. Esas leyes mantienen su vigencia y solo han precisado ajustes menores posteriores.
Por ello, desde mi propia experiencia jurídica, política y de ciudadano sé y creo en el valor de una mínima permanecía de las normas, más allá del gobierno promotor de las mismas. Lo contrario, en cambio, es de las cosas negativas que nos pueden pasar a los ciudadanos: la inestabilidad normativa de aspectos que se refieren a su vida ordinaria y las cataratas de cambios que como si fuesen montañas rusas. Y por supuesto, también y de modo especial, a los actores jurídicos: abogados, jueces, fiscales, letrados de Administraciones, etc. Por no hablar de un colectivo tan sensible a estos cambios como son los miles de opositores a profesiones jurídicas.
Tenemos que empezar a recuperar y fortalecer un0 de los aspectos que hemos perdido o, al menos, erosionado en estos últimos años: la seguridad jurídica, de la cual la estabilidad normativa es una manifestación.
Revista del Consejo General de la Abogacía "ABOGADOS" Nº96. JESÚS LÓPEZ-MEDEL BÁSCONES
Abogado del Estado.Ex presidente de la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados.
Miembro del Consejo Editorial de la
Revista Abogados.
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