CON ESTE TÍTULO, usted, lector avezado, estará pensando que quien esto escribe ya se ha pasado siete pueblos en su afirmación crítica. Incluso se habrá quedado perplejo al considerar que el autor tampoco respeta en absoluto la doctrina del Tribunal Constitucional (TC), quien considera que estas leyes ómnibus – transversales, de medidas, leyes escoba o leyes saco, que de estas maneras tan descriptivas se han venido llamando -, habituales desde hace años, no infringen el principio constitucional de seguridad jurídica. Y puede que usted tenga razón y que este artículo parta de una premisa absolutamente equivocada. Es más, puede que este tipo de leyes sea hasta bueno. Puede, pero yo estoy convencido de lo contrario.

Mi respeto por la doctrina del TC tiene sus límites. Entendámonos, a efectos de su aprendizaje y de cita en escritos judiciales mi respeto es absoluto, especialmente cuando coincide con las necesidades de mis clientes –supongo que a cualquier abogado le ocurre lo mismo-; sin embargo, en muchas ocasiones discrepo de sus sentencias o de determinadas interpretaciones sentadas en algunas de ellas. A veces tengo la impresión de que el TC no sólo ampara interpretaciones pro constitutione de las leyes, sino también posturas progubernamentales –ni tan siquiera favorables al Poder Legislativo-, alejándose de la realidad social y de los operadores jurídicos. El caso de su doctrina sobre las leyes ómnibus me parece paradigmático.

La afirmación de que nuestra legislación es deficiente y que habitualmente la técnica legislativa es algo ajeno a las leyes españoles parece ya un mantra habitual en cualquier tertulia jurídica. Lo peor de todo es que se trata de una afirmación cuya evidencia casi exime de prueba. Nuestro ordenamiento jurídico es como el universo, en continua expansión, pero mucho más deprisa. Y al mismo tiempo, resulta cada vez más denso. Se expande y se densifica a la vez, lo que debe resultar seguramente contrario a alguna ley física.

Y no se trata de una cuestión que deba preocupar sólo a los juristas o a los teóricos del Derecho. No, más bien debe preocupar a los políticos y a la sociedad en general porque un ordenamiento deficiente genera inseguridad, dificulta la labor de los Jueces, cuyas decisiones devienen imprevisibles; y eso ahuyenta a los inversores internacionales, quienes buscan principalmente seguridad, también seguridad jurídica.

Una Ley o cualquier norma jurídica es susceptible de vulnerar el principio de seguridad jurídica cuando produce en los ciudadanos y en los operadores jurídicos una incertidumbre tal que no les permite conocer cuál es la conducta que deben seguir en un caso determinado, ni resulta posible prever cuál será el comportamiento de los poderes públicos –incluyendo obviamente a los Jueces- en su aplicación. Y esto puede ocurrir porque la técnica legislativa sea deficiente.

Las manifestaciones españolas de esa deficiente técnica legislativa son diversas. De hecho, dan para un serial como el que ha acometido esta revista. Una esencial son las leyes ómnibus. Por cierto, éstas son las leyes más dura y habitualmente criticadas y denostadas. En cualquier conversación con un compañero sobre cuál es la ley vigente en una materia surge esta cuestión y todos sabemos la impotencia e indignación que revelan los comentarios. Se trata de leyes que introducen en el ordenamiento una confusión tal que lo hace inmanejable, si no fuera por los textos consolidados no oficiales –debemos tener siempre presente ese carácter no oficial de la publicación- de las diferentes webs jurídicas y, en especial, del BOE.

Ya es historia, pero no está de más recordar que el origen de las leyes se encuentra en las leyes de Presupuestos Generales del Estado, que venían incluyendo preceptos modificadores de cualquier materia legislativa (excepto la creación de tributos prohibida por el artículo 134.7 CE). Se trataba de una comodidad evidente para el Gobierno de turno, que incluía en un Proyecto de Ley de peculiar tramitación normas de todo tipo. El TC impuso ya de manera definitiva en el año 1992 (STC 76/1992) la limitación material del contenido de la Ley de 

LA DOCTRINA DEL TC

Pues bien, el TC ha ratificado su doctrina habitual y ya consolidada sobre las leyes ómnibus, extendiéndola también a los Reales Decretos-Leyes de tal naturaleza. Transcribo unas frases para conocimiento y deleite general:

“… el Decreto-ley 8/2014 puede ser denominado “decreto-ley ómnibus”, expresión traída desde las “leyes ómnibus” (…) que surgieron como leyes de acompañamiento a las de Presupuestos Generales del Estado o “leyes de medidas”, concebidas en nuestro sistema de fuentes como respuesta a la introducción de límites materiales a la elaboración de la Ley de Presupuestos (STC 76/1992, de 14 de mayo), para evolucionar después, de manera fundamental, como instrumento de sistematización de la política económica. A las “leyes de medidas” se les imputó, desde su surgimiento (Dictamen del Consejo de Estado de 3 de octubre de 1996, Dictamen del Consejo Económico y Social 3/1996 o Informe del Consejo General del poder Judicial de 15 de octubre de 1997), el (…) vicio (…) la falta de conexión material entre sus preceptos, que hace de la norma un texto difícilmente accesible, y cuya tramitación atenta contra el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y contra el derecho a participar en los asuntos públicos de los parlamentarios conectado al art. 23.2 CE. Pero las cuestiones citadas fueron abordadas ya por este Tribunal, que ha tenido ocasión de valorar que la heterogeneidad intrínseca de las “leyes ómnibus” no está, per se, constitucionalmente proscrita, por amparar “preceptos en muchas materias y sectores, por muy desaconsejable que tal práctica parezca técnicamente” (STC 102/2012). En la STC 136/2011 afirmamos que “el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo (…).

(…) el Tribunal ha profundizado en la cuestión planteada, avanzando en la idea de que las leyes ómnibus o leyes transversales (STC 132/2013, de 5 de junio, FJ 1), no son, por el mero hecho de su compleja estructura interna, lesivas de precepto constitucional alguno. La STC 132/2013 resume nuestra jurisprudencia en la materia (…): a) no existe ningún óbice, desde “el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo”;