La promulgación de normas jurídicas necesita un periodo de debate y reflexión que no suele ser compatible con las prisas que demuestra el legislador cuando quiere atender un problema que ha producido un cierto revuelto en la opinión pública.
El ordenamiento jurídico español es sencillamente inabarcable e inmanejable, lo que a su vez genera un riesgo claro de arbitrariedad en su aplicación en un caso determinado, aunque solo sea porque los agentes no están en condiciones de saber qué normas están en vigor en un momento dado.
QUIZÁ UNO de los fenómenos más preocupantes de los últimos tiempos, caracterizados por la hiperinflación normativa, es la necesidad que parece tener el legislador de promulgar rápidamente normas complejas cada vez que hay un suceso que alcanza una repercusión mediática significativa. Es lo que podríamos llamar “legislar para la foto” o reformar las leyes a golpe de telediario. El problema es que la promulgación de normas jurídicas –especialmente en ámbitos muy sensibles, como puede ser el Derecho penal- necesita un periodo de debate y reflexión que no suele ser compatible con las prisas que demuestra el legislador cuando quiere atender un problema que ha producido un cierto revuelto en la opinión pública, ya se trate del último caso de corrupción, de violencia de género o de cualquier tipo de problema social que se pueda producir. Se confía además en el poder taumatúrgico de unas leyes que con demasiada frecuencia no se cumplen, bien por falta de voluntad política, bien por falta de recursos disponibles o bien por falta de conocimiento o por todas estas causas a la vez, lo que genera además una frustración creciente en la ciudadanía.
A cambio los políticos de turno pueden salir a hacer declaraciones públicas afirmando que se van a acabar con las demoras en los procedimientos judiciales porque se van a establecer unos plazos máximos muy estrictos para dictar una resolución judicial (como si los plazos no existieran ya) o se va a acabar con la dispersión normativa autonómica porque se ha aprobado una ley de unidad de mercado. Se trata de dar la sensación de que los problemas se atajan con rapidez, con la tranquilidad de que días más tarde nadie se acordará demasiado del tema y sobre todo con la tranquilidad de que nadie en último término va a evaluar si tanta reforma legislativa ha servido para algo o no. De alguna forma el legislador de turno puede tener la sensación de que producir un torrente de normativa “ad hoc” sin mucha meditación ni sosiego no tiene, aparentemente, ningún coste.
Aparentemente. Porque lo cierto es que los costes para el ordenamiento jurídico e incluso para la convivencia social son muy grandes. Porque el hecho de que la calidad técnica de las leyes sea muy deficiente no afecta solo a los agentes jurídicos, sino que es un problema grave para la ciudadanía. Pensemos en el riesgo que supone, por ejemplo, que la calidad de las normas penales o procesales sea muy pobre. Los costes de una mala legislación en términos de inseguridad jurídica, errores, aumento de la arbitrariedad, etc, son enormes.
DEVALUACIÓN LEGISLATIVA
En primer lugar, se produce un fenómeno claro de devaluación legislativa similar al que tiene lugar, por ejemplo, cuando se imprime moneda sin freno y se genera una inflación. Las leyes cada vez valen menos en todos los sentidos, técnicamente, por supuesto, pero también desde un punto de vista político. Si en tiempos se consideraba que producir unas pocas leyes sólidas y rigurosas en una legislatura era un gran logro, ahora parece que hay que valorar la producción legislativa al peso, por la cantidad de normas producidas y no por su calidad.
En este punto, conviene destacar que la existencia de 17 parlamentos autonómicos ha provocado el nacimiento de otros tantos ordenamientos jurídicos paralelos. Las CCAA tienen tendencia a producir además leyes muy largas, frecuentemente innecesarias y que en el mejor de los casos reproducen la normativa estatal. Sin duda, en este caso como en tantos otros el órgano ha creado la función, pero en el caso del legislador autonómico el problema es que se generan obstáculos artificiales para la actividad económica y se producen desigualdades que carecen de justificación entre los ciudadanos españoles en función de la parte del territorio nacional en que residan.
En segundo lugar, se genera una situación de inseguridad jurídica temible. Si los cálculos hablan de un número aproximado de 100.000 normas en vigor, es obvio que aunque formalmente se puede invocar el aforismo de que “la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento” en la realidad no es así no solo para el ciudadano, sino para cualquier operador jurídico por diligente que sea. El ordenamiento jurídico español es sencillamente inabarcable e inmanejable, lo que a su vez genera un riesgo claro de arbitrariedad en su aplicación (o inaplicación) en un caso determinado, aunque solo sea porque los agentes no están en condiciones de saber qué normas están en vigor en un momento dado. El peligro de la arbitrariedad de los poderes públicos aumenta así exponencialmente.
En tercer lugar, si las leyes se modifican constantemente (y tenemos ejemplos todos los días), se dispara la incertidumbre con sus consiguientes costes. Si un inversor, por ejemplo, no puede confiar en la permanencia del marco regulatorio durante un periodo de tiempo razonable sus decisiones tendrán en cuenta el denominado “riesgo regulatorio”. Conviene no olvidar que la seguridad jurídica es un elemento esencial de un Estado de Derecho, pero es también un pilar básico del desarrollo económico. No es casualidad que los países que tienen mayores índices de seguridad jurídica tengan también los mejores indicadores de desarrollo económico o sean los más competitivos a la hora de atraer las inversiones. Numerosos estudios destacan la estrecha relación que existe entre la competitividad y la buena regulación.
FALTA DE CUMPLIMIENTO Y CONTROL DE UTILIDAD
En cuarto lugar, tenemos un problema grave de falta de cumplimiento de nuestras leyes. Hay que reconocer que con demasiada frecuencia las leyes españolas no se cumplen, no ya por sus destinatarios, los ciudadanos, sino incluso por los mismos poderes públicos encargados de su aplicación. Sin llegar a casos extremos como el de la “desconexión democrática” de la legislación estatal vigente propuesta recientemente en el Parlamento de Cataluña, lo cierto es que no faltan los ejemplos en que nuestros gobernantes –especialmente en el ámbito autonómico dejan de aplicar leyes que les resultan inconvenientes, ya se trate de reformas educativas
o de la ley de unidad de mercado. En ese contexto parece difícil exigir a la ciudadanía el respeto a un ordenamiento jurídico cuya validez se cuestiona con palabras o con hechos por los obligados a hacerlo valer.
En quinto y último lugar, nadie evalúa si la promulgación de una determinada ley ha servido para algo o no. Las leyes se acumulan como las hojas secas en el otoño pero no hay realmente un seguimiento de si se ha resuelto el problema urgente que motivó su promulgación o no. Sencillamente, no existe el control de calidad posterior de las leyes. En estas condiciones el legislador no puede aprender nada de los errores pasados.
Llegados a este punto, parece imprescindible exigir a nuestros legisladores los requisitos de calidad que establece el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea para las propias instituciones comunitarias. Se trata, en definitiva, de que la legislación sea adecuada, apta, necesaria, proporcional, justificada, y que no vaya más allá de lo estrictamente indispensable. Tener una legislación de calidad exige limitar las normas legales a las estrictamente necesarias. Parafraseando a los clásicos, si la promulgación de ley no es estrictamente necesaria, lo que es estrictamente necesario es que no se promulgue.
Lo más interesante es que el propio legislador es perfectamente consciente de esta situación. De hecho, lo que los anglosajones denominan “better regulation” es una exigencia que está ya recogida en nuestro ordenamiento jurídico, tanto en Exposiciones de motivos como incluso en preceptos concretos. No faltan tampoco los seminarios ni las mesas redondas sobre calidad normativa ni las denuncias de los males de la hiperregulación. El problema, de nuevo, es la falta de cumplimiento. En realidad lo que ocurre, como de costumbre, es que no existen incentivos ni mecanismos adecuados para garantizarlo.
En definitiva, el coste de legislar para la foto o a golpe de telediario es inasumible y conviene denunciarlo. El exceso de normas o la hiperinflación normativa es ineficiente, provoca inseguridad jurídica, distorsiona el mercado y la convivencia y en último término puede degenerar en una herramienta arbitraria de control de los ciudadanos.
Revista del Consejo General de la Abogacía "ABOGADOS" Nº95. ELISA DE LA NUEZ SÁNCEZ-CASCADO
Abogada
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