"La actividad política no se encauza únicamente a través de la actividad normativa: es tan importante o incluso más para la acción política la actividad que desarrolla la Administración Pública bajo la dirección de Gobierno"
"La proliferación de normas que regulan una determinada materia, también se debe a la circunstancia de que en muchas ocasiones las nuevas leyes no derogan en su totalidad las normas anteriores"
EL PASADO DÍA 26 DE OCTUBRE, Su Majestad el Rey firmó el Decreto de disolución de las Cortes Generales, poniendo fin a la X Legislatura. En los casi cuatro años transcurridos desde la constitución de las Cortes el 13 de diciembre de 2011, han sido aprobadas 245 normas con rango de Ley: 41 Leyes Orgánicas, 128 Leyes y 76 Reales Decretos Leyes. Además, se han tramitado 9 Reales Decretos Legislativos que aprueban textos refundados de otras leyes. Naturalmente, la actividad normativa del Estado se completa con los Reales Decretos y Órdenes Ministeriales emanados del Gobierno de la Nación y con las Leyes y Reglamentos procedentes los Parlamentos y Gobiernos de las distintas Comunidades Autónomas.Aunque posiblemente es en esta Legislatura donde más se encuentre justificada una importante actividad legislativa, a la vista de las importantes reformas que han sido necesarias para afrontar la profunda crisis económica que hemos atravesado, he de confesar que estos datos siempre me causan un cierto descorazonamiento, en la medida en que me reconozco incapaz de aprehender toda la nueva regulación que día tras día se publica en el Boletín Oficial del Estado. Y aunque ya hace muchos años renuncié a ser un abogado generalista, que conociera en profundidad todas las ramas del Derecho, incluso en los ámbitos en los que he centrado mi actividad, no me resulta sencillo conocer cuál es el Derecho vigente; y mucho más complicado es determinar cuál es el Derecho aplicable al concreto caso que en cada momento he de resolver. Y no dejo de preguntarme ¿son realmente necesarias todas estas normas?
La actividad política no se encauza únicamente a través de la actividad normativa: es tan importante o incluso más para la acción política la actividad que desarrolla la Administración Pública bajo la dirección de Gobierno: no son las leyes las que afectan de forma directa e inmediata a los ciudadanos, sino la forma en que se prestan los servicios públicos de sanidad, de educación, de seguridad, de puesta
en servicio de grandes infraestructuras, etcétera. Ciertamente en una sociedad tan intervenida por el Poder Público como la española y en la que la actuación de la Administración requiere en todo caso la previa y expresa habilitación legal, la mejora en la prestación de los servicios públicos requiere en muchas ocasiones una previa modificación normativa; pero ello no es suficiente para que la actividad desarrollada en una legislatura se mida por el número de leyes aprobadas (como con cierta frecuencia se hace en los medios de comunicación) y no por los resultados reales alcanzados por el Parlamento y el Gobierno en beneficio de los ciudadanos.
En definitiva, aunque soy consciente de la dificultad que entraña la actividad normativa en una organización institucional tan compleja como es un moderno Estado Social y Democrático de Derecho, deberían reforzarse los esfuerzos para mejorar la calidad de nuestra legislación; se trataría de no legislar tanto y legislar mejor y evitar una serie de defectos que, no por ser conocidos y puestos de manifiesto en múltiples ocasiones, no dejan de repetirse.
LAS CONSTANTES MODIFICACIONES DE UNA MISMA NORMA
Una de las circunstancias que hacen más compleja la labor de los que nos dedicamos al Derecho es la continua modificación de los textos legales. En la práctica es necesario comprobar continuamente cual es el texto en vigor y realizar una completa y a veces compleja labor de investigación documental para determinar que concreto texto es aplicable al caso que nos ocupa. Solo la utilización de las modernas bases automatizadas de legislación, que son objeto de una continua actualización, permite obtener una cierta seguridad en esta materia (y ello con las reservas debidas por su carácter de meras compilaciones privadas del Derecho vigente, que implican valoraciones jurídicas sobre el efecto de las normas, sobre la vigencia de las anteriores que no son siempre pacíficas) de terminar por el Real Decreto Ley 5/2012, la Ley 5/2012, la Ley 10/2012, el Real Decreto Ley 3/2013, la Ley 4/2013, la Ley 8/2013, el Real Decreto ley 7/2013, el Real Decreto Ley 4/2014, la Ley 3/2014, la Ley 14/2014, el Real Decreto Ley 11/2014, la Ley 17/2014, la Ley 21/2014, la Ley 9/2015, la Ley 15/2015, la Ley 19/2015, la Ley Orgánica 7/2015, la Ley Orgánica 8/2015, la Ley 26/2015, la Ley 29/2015, la Ley 35/2015 y la Ley 42/2015; es decir, en un total de 22 ocasiones.
En su mayor parte estas modificaciones son muy razonables y perfectamente justificadas; pero no dejan de existir supuestos verdaderamente sorprendentes.
Así, el artículo 247.1.7 fue modificado por la disposición final tercera de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses; y nuevamente fue modificado, aproximadamente tres meses más tarde, mediante Real Decreto Ley 3/2013, de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el sistema de asistencia jurídica gratuita. En nuestra opinión no existe razón alguna que justifique que el texto aprobado por esta última norma no fuera incorporado directamente por la Ley 10/2012,
en especial si se considera que las modificaciones posteriores no hicieron sino recoger en parte las reiteradas observaciones realizadas durante la tramitación de la indicada Ley por distintos sectores del mundo jurídico y que no fueron atendidas ni por la Administración, ni por el Parlamento.
También resulta paradigmática la modificación del artículo 669 de la Ley de Enjuiciamiento Civil operada por la disposición final tercera del Real Decreto Ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación: en la exposición de motivos se viene a admitir que esta modificación debía haberse realizado en la Ley 1/2013 (que modificó el artículo 7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) pues su objeto es «equiparar el régimen de la subasta de bienes inmuebles con la que a la de bienes muebles ha dado la reciente Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social». Y parece que el legislador olvidó realizar esta modificación, no una, sino dos veces, pues tampoco se introdujo en la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
Pero con independencia de las circunstancias que rodean a estas concretas modificaciones (que no dudamos de calificar como anecdóticas), lo verdaderamente preocupante es el número de las producidas. Ciertamente muchas de ellas son puntuales y otras muchas tienen un carácter accesorio, viniendo exigidas por la aprobación o modificación de otras leyes; pero precisamente por ello muy posiblemente muchas de estas reformas se podrían haber realizado con ocasión de una reforma mayor. Y este parece ser también la opinión del Legislador quien, en el apartado doce de la disposición final tercera de la reciente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha venido a dar una nueva redacción al Título V de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, previendo en el nuevo artículo 25 de esta norma la aprobación anual de un Plan Normativo, una de cuyas finalidades es «evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o aérea de actividad en un corto espacio de tiempo».
LA PLURALIDAD DE NORMAS SOBRE UNA MISMA MATERIA
Un segundo aspecto que, a mi juicio, ha de ser resaltado, es el incremento de las normas que regulan una misma materia, lo que facilita la aparición de dificultades interpretativas
y, en todo caso, obliga a la consulta o manejo de una pluralidad de leyes de forma simultánea para la resolución de un mismo asunto.
Un ejemplo de esta situación lo encontramos en la ya citada Ley 40/2015 y en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Como se explica en la exposición de motivos de ambas leyes, el Legislador ha optado por volver al esquema anterior a la Ley 30/1992 –de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común– de forma que mientras que la Ley 39/2015 pretende «establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones “ad extra” entre las Administraciones y los administrados»1, la Ley 40/2015 tiene por objeto regular las relaciones «ad intra» de las Administraciones Públicas «y abarca, por un lado, la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las Administraciones Públicas; y por otro el régimen jurídico específico de la Administración General del Estado»2 (antes recogido en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado). Además, «se conserva como texto independiente la Ley del Gobierno, que por regular de forma específica la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones eminentemente políticas, debe mantenerse separada de la norma reguladora de la Administración Pública dirigida por aquél»3.
Digamos ante todo que no estamos muy seguros de que sea posible esa perfecta separación entre relaciones «ad intra» y «ad extra» de las Administraciones Públicas: buena prueba de ello es que en la Ley 40/2015 se regulan los «principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas» y «la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas» (Capítulos III y II del Título Preliminar), cuestiones con una clara proyección sobre los ciudadanos y cuyos aspectos procedimentales son abordados en la Ley 39/2015. De análoga manera, existen evidentes duplicidades entre lo dispuesto en el Título VI de la Ley 39/2015, dedicado a «la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones» y lo dispuesto en el Título V de la Ley 50/1997, que en la redacción dada al mismo por el apartado doce de la disposición final tercera de la Ley 40/2015, se dedica a «la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno».
Pero con independencia de lo anterior, no veo razón alguna para que todas estas materias no se regulen en una única norma. Y es que, aunque esa norma tuviera necesariamente una mayor extensión, siempre sería más sencillo para los operadores jurídicos manejar un único texto y no dos o tres simultáneamente.
La proliferación de normas que regulan una determinada materia, también se debe a la circunstancia de que en muchas ocasiones las nuevas leyes no derogan o no derogan en su totalidad las normas anteriores. Un ejemplo de esta situación lo encontramos en la disposición derogatoria única de la Ley 40/2015, que en su letra f) solo deroga los artículos 12, 13, 14 y 15 y la disposición adicional sexta de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre –de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa–, dejando subsistente el resto de la norma: a nuestro juicio, si el resto del articulado de esta Ley no podía entenderse subsumido en la nueva norma, debería haberse incluido en las disposiciones adicionales de esta última, de forma que operara como un texto refundido de las normas reguladoras del Sector Público.
LAS MODIFICACIONES NORMATIVAS REALIZADAS CON LA APROBACIÓN DE LEYES SOBRE MATERIAS DISTINTAS
Es una constante queja de los operadores jurídicos que con ocasión de la aprobación de una Ley, se proceda en sus disposiciones adicionales o finales a la regulación de materias totalmente ajenas a la que corresponde a la norma aprobada o a la modificación de otras Leyes que nada tienen que ver con la primera.
Ejemplo de la primera situación es la disposición adicional octava de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal: a pesar de que la Ley tiene por objeto, según su artículo 1, la regulación de los servicios postales, la indicada disposición se refiere a algo totalmente ajeno a este objeto, como lo es establecer mecanismos de financiación de las sociedades concesionarias de autopistas de peaje dependientes de la Administración General del Estado.
Y como ejemplo de lo segundo podemos acudir, nuevamente, a la Ley 40/2015, cuya disposición final quinta introduce numerosas modificaciones en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal.
Ciertamente esta forma de actuar no es contraria al principio de seguridad jurídica que se consagra en el artículo 9.3 de la Constitución4, pero no deja de constituir una mala técnica legislativa, que dificulta el conocimiento de las Leyes por parte de sus destinatarios.
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LAS CCAA
Una última causa, evidente, del gran número de normas que conforman nuestro ordenamiento jurídico es, como no podía ser de otra forma, la actividad legislativa y reglamentaria de las Comunidades Autónomas.
Resulta conocido cómo muchas de las Comunidades Autónomas han reproducido el apartado institucional de la Administración General del Estado, organizándose como unos estados en miniatura: así, no solo se han creado los correspondientes Parlamentos y Gobiernos Autonómicos, sino que también se han creado Defensores del Pueblo, Consejos Consultivos, Tribunales de Cuentas, Tribunales de la Competencia, etcétera. Parece que esta espíritu de imitación también se extiende al aparato normativo, pues las Comunidades Autónomas tienden a dictar completas normas jurídicas en todas aquellas materias a las que alcanza su competencia, normas que, en gran parte, no son sino reiteración de lo dispuesto en la normativa estatal, olvidando que el artículo 149.3 de la Constitución, el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.
En mi opinión esta forma de actuar de las Comunidades Autónomas en nada beneficia al ciudadano, que se encuentra ante una pluralidad de normas que regulan la misma actividad en distintas partes del territorio nacional de difícil análisis y comprensión. No es consuelo a esta situación que las normas sean prácticamente iguales, pues el coste que supone el estudio de las mismas para llegar a esa solución es el mismo (con al añadido de que dicho estudio resulta, en última instancia, inútil).
En mi opinión la actividad legislativa de las CCAA se debía limitar a aquellos aspectos en que las especiales características o circunstancias de la Comunidad Autónoma exijan regular aspectos no tratados en la normativa estatal; o bien exijan una regulación distinta a la prevista en la normativa estatal. Esta forma de actuar no supondría abdicación alguna de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas (al fin y al cabo la aplicación en el territorio de la Comunidad del derecho estatal sería consecuencia de la decisión del Parlamento autonómico) y facilitaría a los operadores jurídicos el conocimiento de la norma a aplicar, no solo porque la autonómica sería más reducida, sino también porque las diferencias con la regulación estatal serían inmediatamente localizables. Además, esto también facilitaría la valoración de si esas diferencias son o no realmente significativas y útiles o si, por el contrario, no suponen ventaja alguna para las finalidades perseguidas por la norma.
Revista del Consejo General de la Abogacía "ABOGADOS" Nº94. MANUEL PACHECO MANCHADO
Abogado del Estado y socio de Garrigues.
Escribir comentario