Estamos ante una consecuencia directa de factores como el abuso de determinado tipo de normas, la falta de coherencia del sistema jurídico, la defectuosa calidad de las normas, la ausencia de estabilidad y, en definitiva, el olvido de que el Derecho es un instrumento de que se dispone para ordenar la vida en común, no para enloquecerla.
RESULTA CASI UNÁNIME la opinión de que España sufre, ya hace años, una suerte de hipertrofia normativa. Esto afecta, y mucho, a nuestra sociedad. Lo hace desde el punto de vista económico, como ha subrayado la CEOE en su informe “Legislar menos, legislar mejor”; pero sobre todo desde el punto de vista de la vida diaria del ciudadano, individual y colectivamente considerado, que se encuentra ante una amalgama normativa a la que ningún operador jurídico creo que pueda hacer frente. Por un lado, el ciudadano es consciente del artículo 6 del Código Civil y de que la ignorancia de las leyes no eximen de su cumplimiento; pero por otro, puede también esgrimir en su defensa que nuestro Tribunal Constitucional, en una Sentencia ya clásica en esta materia (46/1990, de 15 de marzo), afirmaba: “el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas…Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho…”. En realidad estamos ante una consecuencia directa de factores como el abuso de determinado tipo de normas, la falta de coherencia del sistema jurídico, la defectuosa calidad de las normas, la ausencia de estabilidad y, en definitiva, el olvido de que el Derecho es un instrumento de que se dispone para ordenar la vida en común, no para enloquecerla.
Ejemplos de malas prácticas los encontramos prolongados a lo largo del tiempo y por parte de las diferentes instituciones. La figura del decreto-ley hace tiempo que quedó desvirtuada, olvidándose de la extraordinaria urgencia y necesidad, con las bendiciones de la jurisprudencia constitucional (por todas Sentencia del Tribunal Constitucional 12/2015, de 5 de febrero), aunque de vez en cuando se vea algún argumento esperanzador, como en el caso de la Sentencia del pasado 24 de septiembre de 2015. Se trata de un problema que se agravó, por cierto, en la última oleada
de reformas estatutarias, en las que se reconoció esta capacidad a los gobiernos de distintas Comunidades Autónomas, que cuentan, no olvidemos, con parlamentos unicamerales.
A ello se suma la calidad de nuestras normas. Sin duda ha habido intentos de mejorarla, y basta para ello observar el loable, pero no suficiente, intento del Grupo de Estudios de Técnica Legislativa, o las más recientes Directrices de Técnica Normativa. Sin embargo, normas nada ejemplarizantes desde esta perspectiva, son tristemente abundantes. Llama la atención, a título de ejemplo, que se hayan dictado leyes que carecen de contenido jurídico y que se limitan a ser párrafos concatenados llenos de buenas o malas intenciones. No me resisto a dejar de mencionar el ejemplo de la Ley 27/2005, de 30 de noviembre, de fomento de la educación y la cultura de la paz. Atrás quedan las virtudes del triángulo definitorio del Derecho.
SENTENCIAS INTERPRETATIVAS
También en el plano jurisprudencial se ha evidenciado esta escasa calidad, y basta para ello observar las denominadas sentencias interpretativas que dicta el Constitucional y que en ocasiones llevan a la letra de la ley a decir cosas que no dice, retirándole su contenido jurídico para evitar su declaración de inconstitucionalidad. La Sentencia 31/2010, de 28 de junio (sí, la del Estatuto de Autonomía de Cataluña) es quizá el ejemplo más reconocible. Savigny tiene un límite. En fin, algunas previsiones normativas llaman mucho la atención, y sirva como ejemplo la Disposición final cuarta de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; en la que la propia norma da cuenta de su reforma inmediata.
La falta de integridad y sobre todo de coherencia de nuestro ordenamiento jurídico como sistema es preocupante. Que los centros de producción
normativa han aumentado es una obviedad: las normas procedentes de Bruselas son cada vez más numerosas, y el crecimiento de la actividad normativa de las Comunidades Autónomas es una realidad. Excusas aparte, hablar de que hoy tenemos un sistema jurídico es simplemente una falsedad. Hay nuevos intentos de hacer frente a este problema. Se leen estos días los nuevos Estatutos de la Comisión General de Codificación. Pocos dudan de la aportación napoleónica a la modernidad del Estado en tantos planos, y la codificación fue uno de ellos. Corrección técnica, claridad del lenguaje jurídico y de estilo, no es un reto fácil. Falta sosiego sin duda y recuperar a un órgano muy desaprovechado.
También puedo leer en el Boletín Oficial del Estado la publicación de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, en la que se recogen buenas ideas, algunas importadas, caso del Plan Anual Normativo; o mejoras de mecanismos ya existentes, caso de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo; y en fin, la evaluación ex post de las normas. El problema no es la MAIN ni ninguna de estas otras medidas, el problema es cómo se ejecutan estas previsiones. Cuántas veces muchos de esos documentos se convierten en meras formalidades que permitan luego superar el examen. Disposiciones de finalidad muy saludable, se ven convertidas en puro formalismo. Llama la atención por cierto que, predicando con el ejemplo, en esta Ley, a través de una disposición final, se modifican (incluyendo alguno nuevo) diecinueve artículos de una norma –la Ley del Gobierno- que hasta ahora tenía veintiséis…Sobran las palabras. No es algo nuevo, e incluso puede ser más llamativo: visualizar, como se puede hacer en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, sesenta disposiciones finales, que suponen ciento veintidós páginas de boletín, frente a las ochenta y dos páginas que suman el preámbulo, el articulado y las disposiciones adicionales y transitorias, creo que habla por sí mismo. La sustitución de la tradicional ley de acompañamiento a los presupuestos por una suerte de batería de leyes de acompañamiento parciales, no parece ser la solución más acorde para garantizar una mínima seguridad jurídica.
DERECHO DE ENMIENDA
Peor es todavía cuando, desvirtuándose el procedimiento legislativo, esas modificaciones de otras normas se introducen mediante el ejercicio del derecho de enmienda. A este respecto, tras unos comienzos de jurisprudencia pendular, el Tribunal Constitucional consolidó una doctrina muy laxa respecto al contenido material de las enmiendas. Sin embargo, parece haberse dado un punto de inflexión en los últimos años, tras haber fijado una serie de pautas para marcar una mínima coherencia en la tramitación de una iniciativa legislativa, subrayando que no se puede permitir la falta absoluta de homogeneidad (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 119/2011, de 5 de julio). El éxito de esta jurisprudencia, sin embargo, a día de hoy, es muy relativo.
Certeza como manifestación de la seguridad jurídica, estabilidad en definitiva, es algo también necesario. Que las normas son susceptibles de modificación es algo lógico y más en un mundo vertiginoso, pero hay algunas que requieren de un cierto grado de estabilidad. Sirvan de nuevo los ejemplos: veintiocho modificaciones en doce años de la Ley Concursal, ni siquiera están justificadas por la profunda crisis económica que hemos atravesado. Que el artículo 118 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, modificado en abril de 2015 y llamado a entrar en vigor a finales de octubre de este año, ya sea objeto de reforma en el mes de septiembre, dice poco del respeto a este tristemente “vacío” principio de seguridad. Lo dijo Diego de Saavedra Fajardo hace cuatrocientos años: “mejor se gobierna la república que tiene leyes fijas, aunque sean imperfectas, que aquélla que las muda frecuentemente”.
Tampoco quiero olvidar en este apasionante debate sobre el ordenamiento jurídico, a algunos de sus operadores más ilustres, los jueces y magistrados. Los límites a la interpretación de la ley, huyendo del uso alternativo del Derecho, son fundamentales. La jurisprudencia complementa, no olvidemos. Estirar la norma demasiado desborda la interpretación, a pesar de la potencial injusticia de alguna de dichas normas. De nuevo el triángulo definitorio del Derecho. La obra de Radbruch existe, ciertamente, pero este decía que la ley solamente
debe ceder cuando la contradicción entre la ley positiva y la justicia alcance una medida tan insoportable que la ley deba ceder como “Derecho injusto” ante la justicia.
Las soluciones mágicas no existen, y quizá la situación hoy día sea irreversible. La maraña de normas que tenemos supone un reto inalcanzable para el más avezado de los juristas, y qué decir del ciudadano. Solamente la tecnología, también de los proveedores públicos –mención positiva quiero hacer al Boletín Oficial del Estado- hace asequible ese trabajo. Desde la responsabilidad y a pesar de lo inalcanzable del reto, sí cabe apuntar determinadas tareas que, teniendo un cierto componente platónico, contribuyan a hacer nuestro sistema jurídico algo más inteligible: mejorar la calidad de las normas, cuidar la técnica legislativa, usar apropiadamente el lenguaje jurídico, asegurar la congruencia material de las normas y el respeto a los más elementales criterios formales, reforzar el papel de órganos como la Comisión General de Codificación,
llevar a cabo una labor codificadora cuando la materia lo permita y de recopilación a través de los decretos legislativos cuando sea necesario, evitar las remisiones cruzadas, introducir sosiego en los procedimientos, dejar trabajar a las secretarías generales técnicas, atender a los informes de instituciones de prestigio como el Consejo de Estado, escuchar a los operadores jurídicos y a quienes aplican el Derecho en su día a día, buscar una adecuada coordinación con la Academia, interpretar las normas con los criterios tradicionales, ser consciente del papel que a cada uno corresponde, usar inteligentemente los principios generales del Derecho, dar al Parlamento y a sus miembros el reconocimiento que la institución merece y, en fin, aplicar el sentido común y la prudencia a la hora de elaborar las leyes. El sosiego y saber escuchar es conveniente. Respetar los procedimientos y a las instituciones es necesario. Montesquieu lo avisó, “las leyes inútiles debilitan las necesarias”.
Revista del Consejo General de la Abogacía "ABOGADOS" Nº94. JORGE VILLARINO MARZO
Letrado de las Cortes Generales (en excedencia). Socio y Director de Regulación de Vinces
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